ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 травня 2024 року
м. Київ
справа № 580/3264/22
адміністративне провадження № К/990/26484/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Уханенка С. А.,
суддів - Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
розглянувши в порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Управління Державної міграційної служби України в Черкаській області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2023 року (головуючий суддя - Кобаль М.І., судді - Бужан Н.П., Костюк Л.О.),
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. У липні 2022 року ОСОБА_1 (далі - позивач, заявниця) звернулася до суду з адміністративним позовом до Управління Державної міграційної служби України в Черкаській області (далі - УДМС України в Черкаській області, відповідач), у якому просила: визнати протиправною бездіяльність відповідача; зобов`язати УДМС в Черкаській області видати їй довідку про реєстрацію її громадянином України та прийняти декларацію про відмову від громадянства російської федерації.
1.1. Позов обґрунтовано тим, що в ході розгляду іншої адміністративної справи № 580/2302/22 вона дізналася про те, що Указом Президента України від 11 квітня 2019 року № 127/2019 її прийнято до громадянства України, про що складено довідку № 208/19 про реєстрацію особи громадянином України з 11 квітня 2019 року, що надалі є підставою для оформлення тимчасового посвідчення громадянина України.
1.2. Позивач зазначає, що 16 грудня 2008 року вона отримала дозвіл на імміграцію в України, на підставі якого в цьому ж році їй видано посвідку на постійне проживання. У 2017 році вона звернулася до відповідача із заявою про прийняття до громадянства України, проте, незважаючи на неодноразові звернення стосовно інформації про результати розгляду цієї заяви, відповіді вона не отримала. Лише у травні 2022 року, під час чергового візиту до УДМС України в Черкаській області, їй в усному порядку повідомлено, що її прийнято до громадянства України на підставі Указу Президента України від 11 квітня 2019 року № 127/2019. Надалі, у зв`язку з набуттям громадянства України, рішенням відповідача було скасовано дозвіл ОСОБА_1 на імміграцію в Україну та посвідку на постійне проживання. Позивач указує, що довідку про реєстрацію її громадянкою України відповідач їй так і не видав, проте 18 липня 2022 року вона отримала відповідь УДМС України в Черкаській області, з якої дізналася, що готується подання про втрату нею набутого громадянства України через відсутність документа про припинення громадянства російської федерації. Водночас ОСОБА_1 зазначила, що саме відповідачем було порушено відповідну процедуру та строки розгляду її заяви щодо надання громадянства і саме протиправна бездіяльність УДМС України в Черкаській області в частині належного повідомлення її про результати розгляду питання набуття громадянства призвело до позбавлення її можливості протягом двох років виконати свій обов`язок - подати документ про припинення іноземного громадянства. Тому, на її думку, відповідач зобов`язаний прийняти декларацію про відмову від громадянства російської федерації та видати довідку про реєстрацію громадянином України.
ІІ. Встановлені судами обставини справи
2. ОСОБА_1 є громадянкою російської федерації, що підтверджується паспортами 63№6152064, виданим федеральною міграційною службою 029 30 липня 2008 року, та 51№6487788, виданим 11 червня 2013 року посольством росії в Україні (а.с.20-22).
2.1. На підставі пункту 1 частини третьої статті 4 Закону України "Про імміграцію", 16 грудня 2008 року відділом у справах громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб Управління Міністерства внутрішніх справ України (далі - УМВС) в Черкаській області видано ОСОБА_1 дозвіл на імміграцію в Україну № 10/3-4-9796.
2.2. 23 серпня 2008 року Соснівським районним відділом м. Черкаси Управління МВС України в Черкаській області позивачу безстроково була видана посвідка на постійне проживання серії НОМЕР_1 .
2.3. Надалі, 15 вересня 2017 року ОСОБА_1 звернулася до Соснівського районного відділу у місті Черкаси УДМС України в Черкаській області із заявою про прийняття до громадянства України.
Також позивач протягом двох років зобов`язувалася з моменту набуття нею громадянства України припинити іноземне громадянство (підданство) російської федерації і подати до органу, що видав їй тимчасове посвідчення громадянина України документ про припинення громадянства (підданства) російської федерації, виданий уповноваженим на те органом цієї держави.
У разі неотримання ОСОБА_1 за незалежних від неї причин документа про припинення громадянства (підданства) російської федерації, позивач зобов`язувалася подати декларацію про відмову від громадянства (підданства) цієї держави і повернути національний паспорт громадянина російської федерації до уповноваженого органу цієї держави.
2.4. Указом Президента України від 11 квітня 2019 року № 127/2019 ОСОБА_1 прийнято до громадянства України.
2.5. Згідно з довідкою про реєстрацію особи громадянином України від 22 квітня 2019 року № 208/19, за підписом начальника УДМС України в Черкаській області Шапран І.В., ОСОБА_1 набула громадянство України на підставі статті 9 Закону України "Про громадянство України", починаючи з 11 квітня 2019 року. У цій довідці також зазначено, що вона є підставою для оформлення документа, що підтверджує громадянство України - тимчасового посвідчення громадянина України.
2.6. Листом від 24 квітня 2019 року № 7101.6.1-3642/71.1-19 УДМС України в Черкаській області повідомило позивачці, про прийняття її до громадянства України та необхідність з`явитися до органу ДМС, з метою отримання довідки про її реєстрацію громадянином України.
2.7. За рішенням УДМС України в Черкаській області від 11 травня 2022 року № 19 скасовано дозвіл на імміграцію в Україну, виданий 16 грудня 2008 року ОСОБА_1 на підставі пункту 6 частини першої статті 12 Закону України "Про імміграцію". Посвідку на постійне проживання від 23 грудня 2008 року серії НОМЕР_1 також скасовано, на підставі підпункту 1 пункту 64 Порядку оформлення, видачі, обміну, скасування, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсною та знищення посвідки на постійне проживання, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 квітня 2018 року № 321.
3. Не погоджуючись з указаним рішенням, ОСОБА_1 оскаржила його в судовому порядку. Проте рішенням Черкаського окружного адміністративного суду у справі № 580/2302/22 відмовлено в позові ОСОБА_1 до УДМС України в Черкаській області про визнання протиправним та скасування рішення про скасування дозволу на імміграцію, з тих підстав, що після набуття позивачем громадянства на неї, як на громадянина України, не поширюється дія Закону України "Про імміграцію".
4. 20 червня 2022 року ОСОБА_1 звернулась із заявою до УДМС України в Черкаській області, у якій просила видати їй документи про реєстрацію її громадянином України та прийняти у неї декларацію про відмову від попереднього громадянства. Проте указана декларація не зазначена у додатках до цієї заяви.
5. Листом від 11 липня 2022 року № Т-25/6/7101-22 УДМС України в Черкаській області повідомило ОСОБА_1 про відсутність підстав для подачі нею декларації про відмову від іноземного громадянства та отримання довідки про реєстрацію особи громадянином України, оскільки вона не виконала своїх зобов`язань та не надала документ про припинення іноземного громадянства, виданий уповноваженим органом відповідної держави.
6. Предметом спору у цій справі є відмова органу ДМС видати довідку про реєстрацію особи громадянином України та прийняти декларацію про відмову такої особи від іноземного громадянства.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
7. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2022 року позов задоволено. Визнано протиправною бездіяльність УДМС України в Черкаській області щодо прийняття у ОСОБА_1 декларації про її відмову від іноземного громадянства. Зобов`язано УДМС України в Черкаській області видати ОСОБА_1 довідку про реєстрацію її громадянином України. Зобов`язано УДМС України в Черкаській області прийняти у ОСОБА_1 декларацію про відмову від громадянства російської федерації. Вирішено питання розподілу судових витрат.
8. Вирішуючи спір та задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив із того, що відповідачем не доведено, а у матеріалах справи відсутні докази отримання позивачем повідомлення про прийняття її до громадянства України, тому нею пропущено дворічний термін покладеного на неї зобов`язання з подання декларації про відмову від громадянства іноземної держави за незалежних від неї причин. Також суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідач протиправно відмовив ОСОБА_1 у прийнятті декларації про відмову від громадянства російської федерації, оскільки належним способом захисту її порушеного права є зобов`язання відповідача прийняти у позивача декларацію про відмову від громадянства іноземної держави та видати їй довідку про реєстрацію громадянином України.
9. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2023 року скасовано рішення суду першої інстанції в частині зобов`язання УДМС України в Черкаській області прийняти у ОСОБА_1 декларацію про відмову від громадянства російської федерації та відмовлено в цій частині вимог. В іншій частині рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2022 року залишено без змін.
10. Перевіряючи рішення суду першої інстанції та скасовуючи його в частині зобов`язання органу ДМС прийняти у ОСОБА_1 декларацію про відмову від громадянства російської федерації, суд апеляційної інстанції виходив із того, що відповідач діяв на підставі, в межах та у спосіб, що передбаченні Конституцією та законами України, оскільки виключний перелік підстав, за яких особа має право подати декларацію про відмову від іноземного громадянства, у разі неможливості нею виконати зобов`язання припинити іноземне громадянство (підданство), визначений пунктом 2 "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про громадянство" (в редакції від 14 грудня 2021 року), проте позивачем не доведено факту її належності до визначених Законом України "Про громадянство" категорій осіб, які, у розумінні зазначеного Закону та Указу Президента України від 13 серпня 2019 року № 594 "Питання спрощення набуття громадянства України іноземцями та особами без громадянства, які брали (беруть) участь у здійсненні заходів із забезпечення національної безпеки і оборони України, та громадянами Російської Федерації, які зазнали переслідувань через політичні переконання", мають право подати декларацію про відмову від іноземного громадянства поза межами процедури, установленої законом.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції, вимоги касаційної скарги та аргументи сторін
11. Не погоджуючись із постановою суду апеляційної інстанції, ОСОБА_1 подала касаційну скаргу, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення ним норм процесуального права, просить скасувати оскаржене судове рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
12. Заявник зазначила, що, вирішуючи спір, суд апеляційної інстанції неправильно застосував положення Закону України "Про громадянство", так як вона набула громадянство України на загальних підставах, а не за спрощеною процедурою, а тому приписи пункту 2 "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про громадянство України" щодо спрощеного набуття громадянства України окремими категоріями осіб" безпідставно застосовано до спірних правовідносин.
13. ОСОБА_1 посилається на те, що вона набула громадянства України, і наразі вона є громадянкою України, але через бездіяльність відповідача до цього часу не отримала документів, що посвідчують її особу як громадянина України. Тому вона не має можливості будь-яким способом виконати взяте зобов`язання припинити іноземне громадянство через сплив дворічного строку, а також через збройну агресію російської федерації і, як наслідок, розірвання всіх дипломатичних відносин з країною-агресором.
14. Позивач указує, що з початку військової агресії та розірвання всіх дипломатичних відносин з російською федерацією зміни до Закону України "Про громадянство" не приймались, як і жодних підзаконних актів, що унеможливлює виконання зобов`язань, визначених цим Законом, тому єдиним ефективним способом захисту її прав, що вирішить спір по суті є зобов`язання відповідача прийняти у неї декларацію про відмову від іноземного громадянства, що надасть позивачу можливість отримати паспорт громадянина України.
15. У касаційній скарзі заявник наголошує, що Верховний Суд ще не сформував практику у подібних справах.
16. Також у касаційній скарзі ОСОБА_1 просила передати справу на розгляд до Великої Палати Верховного Суду, оскільки вона містить виключну правову проблему, і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
16.1. Верховний Суд відхиляє таке клопотання через його необґрунтованість, оскільки заявницею не наведено вмотивованих підстав та належного обґрунтування, що свідчать про наявність виключної правової проблеми, вирішити яку можливо лише через передачу матеріалів цієї справи на розгляд до Великої Палати Верховного Суду, відповідно до приписів статті 346 КАС України.
17. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 01 серпня 2023 року відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою ОСОБА_1, оскільки зазначена справа стосується питання права, яке має значення для формування єдиної правозастосовчої практики. Підставою відкриття касаційного провадження є необхідність формування висновку Верховного Суду щодо застосування положень абзаців 13, 16 статті 1, статті 9 Закону України "Про громадянство України" у взаємозв`язку з положеннями пункту 2 "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про громадянство України" щодо спрощеного набуття громадянства України окремими категоріями осіб".
18. У відзиві на касаційну скаргу УДМС України в Черкаській області просить залишити її без задоволення, а судове рішення без змін, посилаючись на те, що позивача за допомогою засобів поштового зв`язку, ще у 2019 році було повідомлено про прийняття її до громадянства України, тому, відповідно до вимог Закону України "Про громадянство України", вона була зобов`язана протягом двох років припинити своє попереднє громадянство, чого не виконала. Відповідач зауважує, що саме на позивача покладено обов`язок припинити іноземне громадянство та подати відповідні документи, за виключенням випадків, коли ці дії неможливо вчинити, за незалежних від іноземця причин, тому лише тоді останній має право подати декларацію про відмову від іноземного громадянства. Такі винятки визначені пунктом 2 "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про громадянство України" і ОСОБА_1 не довела, що є особою, яка підпадає під дію указаної норми закону. Крім того, спірні правовідносини виникли ще до набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Закону України "Про громадянство України"". Ураховуючи те, що, отримавши лист-повідомлення № 3642/71.1-19 ОСОБА_1 з квітня 2019 року не вчинила жодних дій, щоб отримати довідку № 208/19 про реєстрацію особи громадянином України, хоча повинна була самостійно з`явитися до органу ДМС, а відповідач, передусім, повідомив про прийняте Президентом України рішення у тижневий строк, УДМС України в Черкаській області діяло в межах повноважень та у спосіб, що передбачений законами України.
V. Джерела права й акти їхнього застосування
19. За правилами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
20. Статтею 4 Конституції України встановлено, що в Україні існує єдине громадянство. Підстави набуття і припинення громадянства України визначаються законом.
21. За умовами пункту 2 частини першої статті 92 Конституції України виключно законами України визначаються громадянство, правосуб`єктність громадян, статус іноземців та осіб без громадянства.
22. Правовий зміст громадянства України, підстави і порядок його набуття та припинення, повноваження органів державної влади, що беруть участь у вирішенні питань громадянства України, порядок оскарження рішень з питань громадянства, дій чи бездіяльності органів державної влади, їх посадових і службових осіб. Законом України від 18 січня 2001 року № 2235-III "Про громадянство України" (далі - Закон України "Про громадянство України").
23. За визначеннями, наведеними у статті 1 Закону України "Про громадянство України" ( у редакції, чинній на час спірних правовідносин) громадянство України - правовий зв`язок між фізичною особою і Україною, що знаходить свій вияв у їх взаємних правах та обов`язках; громадянин України - особа, яка набула громадянство України в порядку, передбаченому законами України та міжнародними договорами України; іноземець - особа, яка не перебуває в громадянстві України і є громадянином (підданим) іншої держави або держав; реєстрація громадянства України - внесення запису про набуття особою громадянства України спеціально уповноваженим на те органом у відповідні облікові документи; зобов`язання припинити іноземне громадянство - письмово оформлена заява іноземця про те, що в разі набуття громадянства України він припинить громадянство (підданство) іншої держави або громадянства (підданства) інших держав і протягом двох років з моменту набуття ним громадянства України подасть документ про припинення громадянства (підданства) іншої держави або громадянств (підданств) інших держав до органу, що видав йому тимчасове посвідчення громадянина України; незалежна від особи причина неотримання документа про припинення іноземного громадянства - невидача особі, в якої уповноважені органи держави її громадянства (підданства) прийняли клопотання про припинення іноземного громадянства (підданства), документа про припинення громадянства (підданства) у встановлений законодавством іноземної держави термін (за винятком випадків, коли особі було відмовлено у припиненні громадянства (підданства) чи протягом двох років від дня подання клопотання, якщо термін не встановлено, або відсутність у законодавстві іноземної держави процедури припинення її громадянства за ініціативою особи чи якщо така процедура не здійснюється або вартість оформлення припинення іноземного громадянства (підданства) перевищує половину розміру мінімальної заробітної плати, встановленого законом в Україні на момент, коли особа набула громадянство України (абзац 13); декларація про відмову від іноземного громадянства - документ, у якому іноземець, який узяв зобов`язання припинити іноземне громадянство і в якого існують незалежні від нього причини неотримання документа про припинення іноземного громадянства (підданства) або іноземних громадянств (підданств), засвідчує свою відмову від громадянства (підданства) іншої держави або громадянств (підданств) інших держав (абзац 16);