ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 травня 2024 року
м. Київ
справа № 640/7102/22
адміністративне провадження № К/990/36765/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Уханенка С. А.,
суддів - Кашпур О.В., Мацедонської В.Е.
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Служби безпеки України про визнання протиправним та нечинним нормативно-правого акта в частині, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 листопада 2022 року (головуючий суддя - Маруліна Л.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2023 року (головуючий суддя - Файдюк В.В., судді - Мєзєнцев Є.І., Собків Я.М.),
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. У грудні 2022 року ОСОБА_1 (далі - позивач, заявник) звернувся до суду з адміністративним позовом до Служби безпеки України, у якому просив: визнати протиправними і нечинними положення пункту 4.10 Інструкції про організацію виконання Положення про проходження військової служби військовослужбовцями Служби безпеки України (далі - Інструкція) (у редакції, викладеній у Змінах до цієї Інструкції, затверджених наказом Центрального управління СБУ від 28 травня 2021 року № 178 (далі - Зміни до Інструкції № 178) та такими, що не відповідають пунктам 44, 48 Положення про проходження військової служби військовослужбовцями Служби безпеки України, затвердженого Указом Президента України від 27 грудня 2007 року № 1262 (далі - Положення № 1262) в частині надання відповідним начальникам повноважень приймати рішення про призначення військовослужбовця без його згоди на нижчу посаду, виходячи з граничного військового звання, передбаченого за посадою, а саме: визнати нечинними слова: "виходячи з граничного військового звання, передбаченого за посадою", що є в абзацах шостому та восьмому пункту 4.10 цієї Інструкції.
1.1. Позов обґрунтовано тим, що положення пункту 4.10 Інструкції (у редакції Змін до Інструкції № 178) погіршують та звужують права військовослужбовців, які перебувають у розпорядженні відповідних начальників, та не відповідають приписам пунктів 44, 48 Положення № 1262 як акту вищої юридичної сили, оскільки відповідно до абзацу 15 пункту 48 Положення № 1262 військовослужбовець, строк перебування якого у розпорядженні закінчується, має бути призначений на вакантну посаду рівну або нижчу не більш як на один ступінь.
1.2. Позивач зауважує, що за абзацом 6 пункту 44 Положення № 1262, посада вважається вищою, якщо за нею передбачено вище військове звання, а за умови рівних військових звань - більший посадовий оклад, нижчою - якщо за цією посадою передбачено нижче військове звання, а за умови рівних звань - менший посадовий оклад. У разі якщо за посадою штатом (відповідним переліком) передбачено два військові звання або диференційований посадовий оклад, до уваги береться вище військове звання або вищий посадовий оклад. Отже, за таких умов військовослужбовець, який перебуває у розпорядженні, може бути призначений без його згоди на рівну посаду або на посаду нижчу не більш як на один ступінь, виходячи з розміру посадового окладу, а на посаду нижчу більш як на один ступінь (виходячи з розміру посадового окладу), військовослужбовець може бути призначений лише через відсутність у Службі безпеки України вакантної посади рівної або нижчої не більш як на один ступінь, та за умови надання ним згоди. У разі незгоди військовослужбовця з такими умовами, він звільняється з військової служби. Аналогічний порядок призначення військовослужбовців містив і пункт 4.10 Інструкції у попередній редакції до Змін до Інструкції № 178.
1.3. На переконання позивача, наразі абзаци 6 та 8 пункту 4.10 Інструкції (у редакції Змін до Інструкції № 178) суперечать пунктам 44 та 48 Положення № 1262, оскільки відповідним начальникам надані додаткові повноваження приймати рішення про призначення військовослужбовця, без його згоди, на нижчу посаду, виходячи з граничного військового звання, передбаченого за цією посадою, що створило умови для протиправного пониження військовослужбовців у посадах на декілька ступенів за розміром посадового окладу. І як приклад ОСОБА_1 навів, що призначення в Національній академії Служби безпеки України на посаду, за якою передбачено граничне військове звання "підполковник", може бути пониженням у посаді від 6 до 13 ступенів, що, передусім, буде впливати на грошове забезпечення військовослужбовця, згідно з посадовими окладами за тарифними розрядами, установленими за такими посадами.
1.4. Також в обґрунтування порушеного права позивач указав, що у квітні 2022 року, з посиланням саме на оскаржені позивачем Зміни до Інструкції № 178, йому повідомлено про заплановане призначення на вакантну посаду наукового консультанта відділу навчально-наукових видань центру навчальних, наукових та періодичних видань Національної академії Служби безпеки України, за якою передбачено граничне військове звання "підполковник" (що відповідає званню позивача) та встановлено посадовий оклад за 47 тарифом, що є на одинадцять ступенів нижче від посади проректора (виходячи з розміру його попереднього посадового окладу), на якій він перебував у розпорядженні ректора Національної академії Служби безпеки України.
ІІ. Установлені судами обставини справи
2. З липня 2002 року ОСОБА_1 проходив військову службу за контрактом в органах Служби безпеки України (далі - СБУ) на офіцерських посадах.
3. Наказом голови СБУ від 12 жовтня 2016 року № 1244-ОС (по Національній академії СБУ) підполковника юстиції ОСОБА_1 призначено проректором за пунктом "а" пункту 44 Положення № 1262, звільнивши його з посади помічника ректора (з правової роботи) - начальника юридичного сектору (полковник юстиції).
4. Також 11 травня 2017 року з позивачем укладено контракт про проходження військової служби в СБУ строком на 10 років з 26 червня 2017 року по 25 червня 2027 року.
5. Наказом голови СБУ від 23 березня 2021 року № 377-ОС/дск, полковника ОСОБА_1 зараховано у розпорядження ректора Національної академії СБУ з 23 березня до 22 червня 2021 року за пунктом "б" пункту 48 (у разі скорочення штатів або проведення організаційних заходів) Положення № 1262, звільнивши його з посади проректора (з соціально-економічних питань) Національної академії СБУ. Підставою наказу № 377-ОС/дск зазначено рапорт ректора Національної академії СБУ від 09 березня 2021 року.
6. 27 квітня 2022 року ректором Національної академії СБУ проведено бесіду з полковником ОСОБА_1 під час якої до відома останнього доведено про можливість призначення його на вакантну посаду наукового консультанта (підполковник 47 м.р.) відділу навчально-наукових видань центру навчальних, наукових та періодичних видань, з огляду на наявну освіту та досвід роботи.
7. В обґрунтування такого рішення відповідач указав про наказ Центрального управління СБУ від 28 травня 2021 року № 178 про затвердження Змін до Інструкції № 178, відповідно до яких абзаци 6 та 8 пункту 4.10 Інструкції викладено в новій редакції.
8. Предметом спору у цій справі є відповідність окремих положень пункту 4.10 Інструкції № 178 ( у редакції Змін до Інструкції № 178) приписам пунктів 44, 48 Положення № 1262.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
9. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 листопада 2022 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2023 року, у позові відмовлено.
10. Вирішуючи спір та відмовляючи в позові, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що, визначаючись із рівнем посади, першочергово береться до уваги військове звання, передбачене такою посадою. Критерій "посадовий оклад" підлягає застосуванню лише у випадку рівних військових звань. Отже, альтернативу та рівнозначність критеріїв як "військове звання" та "посадовий оклад" в цьому випадку передбачено лише у разі, якщо штатним розписом передбачено два військові звання або диференційований посадовий оклад. Водночас визначений Положенням № 1262 підхід щодо визначення рівня посади є аналогічним до установленого абзацом 2 частини другої статті 8 Закону України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей", яким установлено, що посада вважається нижчою, якщо за цією посадою штатним розписом передбачено нижче військове звання, а за умови рівних звань - менший посадовий оклад. У разі якщо штатним розписом передбачено два військові звання або диференційовані посадові оклади, до уваги береться вище військове звання або вищий посадовий оклад. Враховуючи викладене, суди погодилися з правовою позицією відповідача щодо пріоритетності критерія "військове звання" в частині визначення рівня посади відповідно до Змін до Інструкції № 178.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції, вимоги касаційної скарги та аргументи сторін
11. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати оскаржені судові рішення та ухвалити нове судове рішення про задоволення позову.
12. Заявник зазначив, що, вирішуючи спір, суди неправильно застосували норми Закону України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" у взаємозв`язку з Положенням № 1262 та Інструкції (у редакції Змін до Інструкції № 178) в частині гарантій для військовослужбовця, який перебуває у розпорядженні, бути призначеним на відповідну посаду, з огляду на оцінку критеріїв для визначення співвідношення військових посад.
12.1. Так, критерії оцінки військових посад (рівень військового звання та розмір посадового окладу), визначені частиною другою статті 8 Закону України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей", мають пріоритет у застосуванні над приписами пункту 4.10 Інструкції, яким у разі визначення посади для військовослужбовця, який перебуває у розпорядженні, визначено єдиний критерій - рівень військового звання.
12.2. Позивач указав, що неправильне розуміння судами положень абзаців 6, 8 пункту 4.10 Інструкції (у редакції Змін до Інструкції № 178) та визначеного цими нормами правового механізму, дають змогу ігнорувати (не враховувати) визначений законом розмір посадового окладу при визначенні нижчої посади для призначення військовослужбовця, який перебуває у розпорядженні прямого начальника.
12.3. У касаційній скарзі заявник наголошує, що пункт 4.10 Інструкції необхідно застосовувати виключно в частині, що не суперечить приписам пунктів 46, 48 Положення № 1262 та акту вищої юридичної сили, а саме, без використання протиправних, на його думку, положень - слів "виходячи з граничного військового звання, передбаченого за посадою" та стверджує про необхідність усунення колізії вказаних пунктів Закону України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей", Положення № 1262 і пункту 4.10 Інструкції (у редакції Змін до Інструкції № 178) шляхом формування Верховним Судом відповідного висновку.
13. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16 листопада 2023 року відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою ОСОБА_1 . Підставою відкриття касаційного провадження є необхідність формування висновку Верховного Суду, за обставин, установлених судами у цій справі, та виходячи із предмета спору - пункту 4.10 Інструкції (у редакції Змін до Інструкції № 178) - щодо застосування абзацу 2 пункту 2 статті 8 Закону України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" та пункту 44 Положення № 1262, якими встановлено критерії співвідношення військових посад - яка військова посада є нижчою, а яка вищою; пунктів 46 і 48 Положення № 1262, якими встановлені гарантії щодо призначення військовослужбовців, які перебувають у розпорядженні прямих начальників, на посади відповідного рівня у СБУ.
14. У відзиві на касаційну скаргу СБУ просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції без змін, посилаючись на те, що позивачем неправильно тлумачаться приписи Закону України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" та пункту 44 Положення № 1262, оскільки відповідно до указаних норм пріоритет надано саме військовому званню. Посадовий оклад за посадою є другорядним критерієм, оскільки враховується лише у тому випадку, якщо за штатним розписом за посадою установлено рівне військове звання. Отож, посадою нижчою на один ступінь, є посада, за якою штатом передбачене нижче на один ступінь військове звання. Оскаржені позивачем положення пункту 4.10 Інструкції № 772 повністю відповідають положенням указаних нормативно-правових актів і визначають механізм реалізації їхніх вимог, тому спірний в частині нормативно-правовий акт жодним чином не звужує прав та законних інтересів як позивача, так і інших військовослужбовців СБУ.
V. Джерела права й акти їхнього застосування
15. За правилами частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
16. За визначенням, наведеним у пункті 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
17. Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень визначені статтею 264 КАС України, відповідно до пункту 2 частини першої якої, її правила поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.
18. Частиною другою статті 264 КАС України встановлено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
19. Спірні правовідносини, що вирішуються у межах розгляду цієї справи, зокрема, урегульовані Конституцією України, Законами України від 25 березня 1992 року № 2229-XII "Про службу безпеки України" (далі - Закон № 2229-ХІІ), від 20 грудня 1991 року № 2011-XII "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" (далі - Закон № 2011-XII), Положенням про проходження військової служби військовослужбовцями Служби безпеки України, затвердженим Указом Президента України від 27 грудня 2007 року №1262/2007 (далі - Положення № 1262), Інструкцією про організацію виконання Положення про проходження військової служби військовослужбовцями Служби безпеки України, затвердженої наказом Служби безпеки України від 14 жовтня 2008 року № 772 (далі - Інструкція № 772) та наказом Центрального управління СБУ від 28 травня 2021 року № 178 "Про затвердження Змін до Інструкції про організацію виконання Положення про проходження військової служби військовослужбовцями Служби безпеки України" (далі - Зміни до Інструкції № 178).