ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 травня 2024 року
м. Київ
справа №280/11719/21
провадження № К/990/13303/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Жука А.В.,
суддів: Мельник-Томенко Ж.М., Мартинюк Н.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції справу
за позовом Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області до Спеціального закладу дошкільної освіти (ясла-садок) №146 "Вербичка" Запорізької міської ради, третя особа: Департамент освіти і науки Запорізької міської ради, про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Спеціального закладу дошкільної освіти (ясла-садок) №146 "Вербичка" Запорізької міської ради на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 06 березня 2024 року (у складі колегії суддів: головуючого - судді Олефіренко Н.А. (доповідач), суддів: Божко Л.А., Суховарова А.В.) у справі №280/11719/21,
ВСТАНОВИВ:
І. Історія справи
Короткий зміст позовних вимог
1. 30 листопада 2021 року Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області (далі - позивач, ГУ ДСНС у Запорізькій області) звернулося до суду з вимогами застосувати заходи реагування у вигляді повного зупинення експлуатації будівлі та приміщень Спеціального дошкільного навчального закладу (ясла-садок) №146 "Вербичка" Запорізької міської ради Запорізької області (далі - відповідач, СЗДО №146), розташованого за адресою: 69005, м. Запоріжжя, вул.Перемоги, буд. 85 В, встановивши судовим рішенням спосіб і порядок його виконання шляхом зобов`язання Спеціального дошкільного навчального закладу (ясла- садок) № 146 "Вербичка" Запорізької міської ради Запорізької області повністю зупинити експлуатацію будівлі та приміщень за вказаною адресою, окрім робіт, пов`язаних з усуненням порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, до повного усунення цих порушень.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що за результатами проведеної перевірки позивачем встановлено порушення вимог правил пожежної та техногенної безпеки при експлуатації приміщення відповідача, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 05.12.2023 у задоволені позову відмовлено.
4. Суд першої інстанції виходив з того, що на день ухвалення судового рішення відповідачем вживалися всі можливі заходи для усунення виявлених порушень та більшість з них усунута, а також Спеціальний дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №146 "Вербичка" не приймає велику кількість персоналу та відвідувачів у зв`язку із запровадженням воєнного стану та припиненням очного навчання. А тому, суд першої інстанції вважав застосування заходів реагування недоцільним та такими, що не відповідають законодавчо встановленій меті їх застосування.
5. Судом першої інстанції було встановлено, що після проведення позивачем повторних перевірок, відповідачем було проведено роботи по усуненню виявлених порушень та фактично залишились не виконаними роботи із влаштування пожежної сигналізації, що потребує значних коштів.
6. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 06.03.2024 апеляційну скаргу ГУ ДСНС у Запорізькій області задоволено, рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 05.12.2023 в справі №280/11719/21 скасовано та прийнято нову постанову, якою адміністративний позов задоволено.
7. Суд апеляційної інстанції виходив з того, що на час розгляду цієї справи відповідачем не усунуто всі виявлені перевіркою порушення техногенної та пожежної безпеки, зазначені в акті від 03.08.2021, які є реальною загрозою для життя та здоров`я людей, дітей; зокрема, не усуненими залишилися порушення, що стосуються правил пожежної безпеки.
8. Суд апеляційної інстанції вважав, що той факт, що дирекцією Спеціального дошкільного навчального закладу (ясла-садок) №146 "Вербичка", частково усунуто виявлені порушення та факт відсутності фінансування заходів протипожежного захисту, не спростовує твердження позивача про наявність підстав для застосування заходів реагування на момент перегляду в апеляційній інстанції оскаржуваного рішення суду першої інстанції.
9. Суд апеляційної інстанції окремо зауважив, що в даній справі особливу увагу привертає той факт, що об`єкти, до яких слід застосувати заходи реагування, призначені для надання освітніх послуг дітям.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень) на неї
10. Не погоджуючись із постановою суду апеляційної інстанції, Спеціальний заклад дошкільної освіти (ясла-садок) №146 "Вербичка" Запорізької міської ради звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 06.03.2024 повністю та залишити в силі рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 05.12.2023 у справі №280/11719/21.
11. Підставою касаційного оскарження судових рішень скаржник визначив пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, вказуючи, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваній постанові застосував положення статті 67 Кодексу цивільного захисту України без урахування висновків Верховного Суду викладених в постановах 16.09.2020 у справі №816/4755/15, від 25.05.2023 у справі №520/14529/19, від 04.06.2020 у справі №826/13895/16, від 31.10.2018 у справі №826/14758/17, від 26.06.2019 у справі №2240/2768/18, від 28.04.2021 у справі №640/10129/20, від 27.12.2023 у справі №380/610/22.
12. Касатор указує, що скасовуючи рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції проігнорував, зокрема, факт ненадання ГУ ДСНС у Запорізькій області доказів на підтвердження того, що наявність лише порушення вимог ДБН В2.5-56:2014 "Системи протипожежного захисту" створює загрозу життю та здоров`ю людей. Відповідач також зазначає, що суд апеляційної інстанції не взяв до уваги ненадання позивачем результатів аналізу ризиків, розрахункового значення рівня ризику виникнення пожежі від не обладнання будівлі та приміщення закладу системами протипожежного захисту. Скаржник вважає, що оскільки облаштування закладу освіти установками автоматичної пожежної сигналізації спрямовано на своєчасне виявлення та сповіщення про уже виниклу пожежу, ліквідацію її наслідків, то відсутність таких установок аж ніяк не свідчить про наявність неприпустимого ризику виникнення і розвитку пожежі.
13. Поряд з цим відповідач вважає, що вжиті судом апеляційної інстанції заходи реагування негативно вплинуть на права та інтереси всіх учасників освітнього процесу, через які відбудуться негативні наслідки для статутної діяльності спеціального закладу дошкільної освіти, порушаться конституційні права дітей на освіту, а трудового колективу закладу - на працю та призведуть до непропорційного втручання в освітній процес. Відповідач зауважує, що СЗДО №146 обслуговує дітей з особливими освітніми потребами, з якими працюють фахівці за індивідуальними програмами, що унеможливлює перебування таких дітей в інших закладах; у закладі здійснюється своєчасна допомога дітям з різними вадами зору, задовольняються їх потреби не тільки в освіті та вихованні, а ще надається лікувально-профілактична та реабілітаційна допомога завдяки ортоптичного кабінету з сучасною офтальмологічною апаратурою, тощо.
14. У відзиві на касаційну скаргу позивач просить касаційну скаргу відповідача залишити без задоволення, а оскаржувану постанову - без змін.
ІІ. РУХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ СПРАВИ В СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
15. Касаційна скарга Спеціального закладу дошкільної освіти (ясла-садок) №146 "Вербичка" Запорізької міської ради до Верховного Суду надійшла 08.04.2024.
16. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 08.04.2024 визначено склад колегії суддів: Головуючий суддя - Жук А.В., судді: Мельник-Томенко Ж.М., Мартинюк Н.М.
17. Ухвалою Верховного Суду від 16.04.2024 відкрито касаційне провадження за скаргою Спеціального закладу дошкільної освіти (ясла-садок) №146 "Вербичка" Запорізької міської ради на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 06.03.2024 у справі №280/11719/21.
18. Ухвалою Верховного Суду від 09.05.2024 відмовлено в задоволенні клопотання Спеціального закладу дошкільної освіти (ясла-садок) №146 "Вербичка" Запорізької міської ради про зупинення виконання постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 06.03.2024 у справі №280/11719/21.
19. Ухвалою Верховного Суду від 14.05.2024 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.
ІІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
20. Судами попередніх інстанцій встановлено, що у період з 28.07.2021 по 03.08.2021 співробітниками ГУ ДСНС України у Запорізькій області проведено плановий захід державного нагляду (контролю) Спеціального дошкільного навчального закладу (ясла-садок) №146 "Вербичка" щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, за результатами якого складено Акт №307 від 03.08.2021.
21. В ході перевірки позивачем встановлено, що об`єкти відповідача, будівлі, споруди, приміщення та територія Спеціального дошкільного навчального закладу (ясла-садок) №146 "Вербичка", експлуатується з порушенням норм пожежної та техногенної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей.
22. Після проведення позивачем повторних перевірок встановлено, що відповідачем було проведено роботи по усуненню виявлених порушень та фактично залишились не виконаними роботи із влаштування пожежної сигналізації.
IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ ТА ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
23. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
24. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
25. Перевіривши за матеріалами справи доводи касаційної скарги, які стали підставою для відкриття даного касаційного провадження та правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів зазначає наступне.
26. Положеннями статті 3 Конституції України встановлено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
27. Організаційно-правові засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон №877-V).
28. Відповідно до абзацу 2 статті 1 Закону №877-V, державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
29. Частиною першою статті 3 Закону №877-V державний нагляд (контроль) здійснюється за принципами: пріоритетності безпеки у питаннях життя і здоров`я людини, функціонування і розвитку суспільства, середовища проживання і життєдіяльності перед будь-якими іншими інтересами і цілями у сфері господарської діяльності; підконтрольності і підзвітності органу державного нагляду (контролю) відповідним органам державної влади; рівності прав і законних інтересів усіх суб`єктів господарювання; гарантування прав та законних інтересів кожного суб`єкта господарювання; об`єктивності та неупередженості здійснення державного нагляду (контролю), неприпустимості проведення перевірок суб`єктів господарювання за анонімними та іншими безпідставними заявами, а також невідворотності відповідальності осіб за подання таких заяв; здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом; відкритості, прозорості, плановості й системності державного нагляду (контролю); неприпустимості дублювання повноважень органів державного нагляду (контролю) та неприпустимості здійснення заходів державного нагляду (контролю) різними органами державного нагляду (контролю) з одного й того самого питання; невтручання органу державного нагляду (контролю) у діяльність суб`єкта господарювання, якщо вона здійснюється в межах закону; відповідальності органу державного нагляду (контролю) та його посадових осіб за шкоду, заподіяну суб`єкту господарювання внаслідок порушення вимог законодавства, порушення прав та законних інтересів суб`єкта господарювання; дотримання умов міжнародних договорів України; незалежності органів державного нагляду (контролю) від політичних партій та будь-яких інших об`єднань громадян; наявності одного органу державного нагляду (контролю) у складі центрального органу виконавчої влади; презумпції правомірності діяльності суб`єкта господарювання у разі, якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов`язків суб`єкта господарювання та/або повноважень органу державного нагляду (контролю); орієнтованості державного нагляду (контролю) на запобігання правопорушенням у сфері господарської діяльності; недопущення встановлення планових показників чи будь-якого іншого планування щодо притягнення суб`єктів господарювання до відповідальності та застосування до них санкцій; здійснення державного нагляду (контролю) на основі принципу оцінки ризиків та доцільності.
30. Частиною першою статті 4 Закону №877-V передбачено, що державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.
31. Відповідно до частини сьомої статті 7 Закону №877-V на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
32. В силу статті 47 Кодексу цивільного захисту України (далі - КЦЗ України) державний нагляд (контроль) з питань цивільного захисту здійснюється за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах техногенної та пожежної безпеки, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру, за діяльністю аварійно-рятувальних служб, а також у сфері промислової безпеки та гірничого нагляду, поводження з радіоактивними відходами відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", цього Кодексу та інших законодавчих актів.
33. Відповідно до частин першої та другої статті 64 КЦЗ України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб. Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.
34. Згідно зі статтею 66 КЦЗ України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.
35. Відповідно до пункту 12 частини першої статті 67 КЦЗ України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.
36. Відповідно до частини першої статті 68 КЦЗ України посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом.
37. У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом (частина друга статті 68 КЦЗ України).
38. Згідно з вимогами статті 70 КЦЗ України підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є: 1) недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; 2) порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення; 3) випуск і реалізація вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від стандартів чи технічних умов або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки; 4) нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій; 5) відсутність на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи; 6) невідповідність кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб`єкта господарювання, їх непридатність або відсутність; 7) порушення правил поводження з небезпечними речовинами; 8) відсутність або непридатність до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об`єктів або об`єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій; 9) відсутність на об`єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовність до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту; 10) неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб`єктів господарювання; 11) проведення робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об`єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб`єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.