ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 травня 2024 року
м. Київ
справа № 580/1763/19
адміністративне провадження № К/9901/557/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Берназюка Я.О., Єзерова А.А.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Виконавчого комітету Черкаської міської ради на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03.12.2019 (головуючий суддя: Земляна Г.В., судді: Парінов А.Б., Собків Я.М.) у справі № 580/1763/19 за позовом Приватного підприємства "Міськбуд-Плюс" до Виконавчого комітету Черкаської міської ради про визнання протиправним і скасування рішення,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У травні 2019 року Приватне підприємство "Міськбуд-Плюс" (далі - ПП "Міськбуд-Плюс" або позивач) звернулося до Черкаського окружного адміністративного суду із позовом до Виконавчого комітету Черкаської міської ради (далі - відповідач), в якому просило визнати протиправним і скасувати рішення Виконавчого комітету Черкаської міської ради від 26.02.2019 № 199 "Про внесення змін до рішення Виконавчого комітету Черкаської міської ради від 07.04.2016 № 393 "Про затвердження детального плану території між вулицями Дахнівська, Соснівська та автодороги Н-16 в м. Черкаси".
Черкаський окружний адміністративний суд рішенням від 05.08.2019 у задоволенні позову відмовив.
Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 03.12.2019 скасував рішення суду першої інстанції і ухвалив нову постанову про задоволення позову.
Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувану постанову і залишити в силі рішення суду першої інстанції.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 22.01.2020 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 14.05.2024 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
На обґрунтування заявлених позовних вимог позивач стверджує, що з метою визначення функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації території, рішенням Черкаської міської ради № 2-1723 від 01.10.2015 було затверджено розробку детального плану території між вулицями Дахнівська, Соснівська (Мініна і Пожарського) та автодороги Н-16 у місті Черкаси.
07.04.2016 рішенням Виконавчого комітету Черкаської міської ради № 393 (на виконання рішення Черкаської міської ради № 2-1723 від 01.10.2015) було затверджено проект містобудівної документації "Детальний план території між вулицями Дахнівська, Соснівська та автодороги Н-16 в місті Черкаси" та враховано проект детального плану території в якості вихідних даних для розроблення внесених змін до генерального плану міста Черкаси.
Відповідно до детального плану території між вулицями Дахнівська, Мініна і Пожарського та автодороги Н-16 в місті Черкаси, затвердженого рішення № 393 від 07.04.2016, земельна ділянка по вул. Менделєєва, 4 в місті Черкаси віднесена до земель рекреаційного призначення на якій можливе розташування будинків відпочинку та пансіонатів.
Так, рішенням Черкаської міської ради від 28.07.2016 № 2-885 було вирішено припинити обласному комунальному підприємству "Готельний комплекс "Дніпро" Черкаської обласної ради право користування земельною ділянкою площею 5,3731 га (кадастровий номер 7110136700:02:003:0034) по вул. Менделєєва, 4 та надати цю земельну ділянку позивачу без зміни цільового призначення, яка за цільовим призначенням віднесена до земель рекреаційного призначення (для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення) в оренду до 30.04.2020 під комплекс будівель і споруд.
На виконання вищезазначеного рішення між позивачем (орендар), з однієї сторони, та Черкаською міською радою (Орендодавець), з іншої сторони, було укладено Договір оренди землі від 14.09.2016.
Водночас, звернувшись у 2019 році до Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міськради з питання надання містобудівних умов та обмежень забудови по вул. Менделєєва, 4 в місті Черкаси, позивач дізнався, що 26.02.2019 Виконавчим комітетом Черкаської міської ради було прийнято рішення №199 "Про внесення змін до рішення Виконавчого комітету Черкаської міської ради від 07.04.2016 № 393 "Про затвердження детального плану території між вулицями Дахнівська, Соснівська та автодороги Н-16 в м. Черкаси", яким доповнено Рішення № 393 пунктом 4 такого змісту: "Це рішення набирає чинності з моменту затвердження Черкаською міською радою проекту містобудівної документації "Внесення змін до генерального плану м. Черкаси (актуалізація)".
Позивач вважає, що внесеними змінами відповідач фактично зупинив дію рішення № 393 на невизначений термін, чим порушив право ПП "Міськбуд-Плюс" на отримання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, якою позивач користується на підставі договору оренди.
Відповідач позов не визнав. Наполягає, що оскаржуване рішення прийняте у межах та у спосіб визначених законодавством повноважень. Відповідач стверджує, що оскаржуване рішення прийняте з метою актуалізації генерального плану міста Черкаси, оскільки останній передбачає розміщення на спірній земельній ділянці лісів, тоді як рішення, до якого внесені зміни, передбачає спорудження готельного комплексу.
Згодом відповідач подав додаткові письмові пояснення у справі, в яких зазначив, що спірне рішення прийняте з метою недопущення суперечностей між положеннями детального плану території та генерального плану міста Черкаси, проект зміни до якого перебуває на розгляді виконкому.
Відповідач також вказує на необґрунтованість тверджень позивача, що оскаржуване рішення перешкоджає реалізації прав підприємства на забудову земельної ділянки, оскільки відповідно до генерального плану міста Черкаси спірна земельна ділянка належить до зони природно-заповідного фонду, а отже до внесення відповідних змін її забудова заборонена.
Позивач подав суду відповідь на відзив. Наполягає, що спірне рішення порушує його права на отримання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки по вул. Менделєєва, 4 в місті Черкаси в межах її цільового призначення, визначеного рішенням Виконавчого комітету Черкаської міської ради від 07.04.2016 № 393 "Про затвердження детального плану території між вулицями Дахнівська, Соснівська та автодороги Н-16 в м. Черкаси".
Відповідач подав заперечення на відповідь на відзив, в яких повторно наголосив, що віднесення земельної ділянки до зони природно-заповідного фонду відповідно до генерального плану міста Черкаси перешкоджає її забудові, незважаючи, що детальний план території передбачає інше цільове призначення. Отже оскаржуване рішення не впливає на права позивача.
ІV. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій установлено, що з метою визначення функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації території рішенням Черкаської міської ради № 2-1723 від 01.10.2015 затверджено розробку детального плану території між вулицями Дахнівська, Соснівська (Мініна і Пожарського) та автодороги Н-16 у місті Черкаси, загальною площею 42 га.
Рішенням виконавчого комітету Черкаської міської ради від 07.04.2016 № 393 затверджено проект містобудівної документації "Детальний план території між вулицями Дахнівська, Соснівська та автодороги Н-16 в місті Черкаси" та зазначено про врахування проекту детального плану території в якості вихідних даних для розроблення внесених змін до генерального плану міста Черкаси.
У цей час, Черкаська міська рада прийняла рішення від 28.07.2016 № 2-885 "Про припинення обласному комунальному підприємству "Готельний комплекс "Дніпро" Черкаської обласної ради права користування земельною ділянок по вул. Менделєєва, 4 та про надання ПП "Міськбуд-Плюс" земельної ділянки в оренду по вул. Менделєєва, 4 (у зв`язку з орендою комунального нерухомого майна)".
На реалізацію цього рішення, між позивачем (Орендар), з однієї сторони, та Черкаською міською радою (Орендодавець), з іншої сторони, було укладено договір оренди землі від 14.09.2016.
У відповідності до пунктів 1 - 2 договору від 14.09.2016, Орендодавець на підставі рішення Черкаської міської ради від 28.07.2016 №2-885 надає, а Орендар приймає в строкове платне користування земельну ділянку, що за цільовим призначенням відноситься до категорії земель рекреаційного призначення (для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення), яка знаходиться по вул. Менделєєва, 4. В оренду передається земельна ділянка площею 5,3731 га (кадастровий номер 7110136700:02:003:0034) під комплекс будівель та споруд. За функціональним використанням земельну ділянку віднесено до категорії земель громадського призначення. На земельній ділянці знаходяться такі об`єкти нерухомого майна та інфраструктури: комплекс будівель та споруд.
Водночас, рішенням виконавчого комітету Черкаської міської ради від 26.02.2019 № 199 "Про внесення змін до рішення Виконавчого комітету Черкаської міської ради від 07.04.2016 № 393 "Про затвердження детального плану території між вулицями Дахнівська, Соснівська та автодороги Н-16 в м. Черкаси" доповнено рішення виконкому № 393 пунктом 4 наступного змісту: "Це рішення набирає чинності з моменту затвердження Черкаською міською радою проекту містобудівної документації "Внесення змін до генерального плану м. Черкаси (актуалізація)" (далі - оскаржуване рішення).
Вважаючи, що оскаржуваним рішенням відповідач порушив права ПП "Міськбуд-Плюс", як законного користувача земельної ділянки, та принцип легітимних очікувань, позивач звернувся із цим позовом до суду.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Проаналізувавши положення статей 16, 17, 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", а також пункту 4.1 ДБН Б. 1.1-14:2012 "Склад та зміст детального плану території", суд першої інстанції констатував, що детальний план території в межах населеного пункту не може суперечити його генеральному плану.
На підставі інформації зазначеної у пояснювальній записці до проекту оскаржуваного рішення № 199, суд першої інстанції установив, що затверджений рішенням відповідача від 07.04.2016 № 393 детальний план території між вулицями Дахнівська, Соснівська та автодороги Н-16 в м. Черкаси передбачає розміщення на ній готельного комплексу, тоді як генеральний план м. Черкаси визначає розміщення на цій території лісів.
Отже, оскаржуване рішення прийняте з метою недопущення суперечностей між положеннями детального плану території та генерального плану м. Черкаси, проект зміни до якого перебуває на розгляді відповідача.
Суд першої інстанції також констатував, що оскаржуване рішення стосується регулювання питань у сфері організації та планування територій, прийнято із додержанням процедури, передбаченої для актів органів місцевого самоврядування нормативно-правового характеру та відповідає вимогам закону.
При вирішенні спору суд першої інстанції також врахував Рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 №7-рп/2009 (справа № 1-9/2009), у абзаці 4 пункту 4.1 якого зазначено про право органів місцевого самоврядування привести у відповідність із законодавством прийняті ними рішення з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель.
Так у абзаці 7 пункту 4.1. цього рішення, Конституційний Суд України сформував правовий висновок, згідно із яким органи місцевого самоврядування мають право приймати рішення, вносити до них зміни та скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України.
Саме із застосуванням цього правового висновку Конституційного Суду України, суд першої інстанції відхилив доводи позивача, що до актів органів місцевого самоврядування не можуть бути внесені зміни.
Також суд першої інстанції відхилив доводи позивача про те, що оскаржуване рішення перешкоджає реалізації права на забудову земельної ділянки, якою Товариство користується на підставі договору оренди, оскільки правовідносини щодо реалізації позивачем прав користувача земельною ділянкою не стосуються предмету цього спору.
Суд апеляційної інстанції дійшов протилежного висновку, визнавши оскаржуване рішення ненормативним актом.
У контексті цих висновків, із посиланням на Рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 №7-рп/2009, суд апеляційної інстанції зазначив, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.
Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.
Також суд апеляційної інстанції послався на постанову Верховного Суду від 23.11.2018 у справі № 811/613/13-а (2-ап/811/69/13), в якій касаційний суд виснував, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.
Дослідивши зміст оскаржуваного рішення, суд апеляційної інстанції встановив, що внесені зміни до рішення Виконавчого комітету Черкаської міської ради від 07.04.2016 № 393 "Про затвердження детального плану території між вулицями Дахнівська, Соснівська та автодороги Н-16 в м. Черкаси" призвели до порушення прав позивача, оскільки змінено цільове використання території та позбавлено права позивача на виконання умов Договору від 14.09.2016.
За таких обставин, суд апеляційної інстанції не погодився із висновками суду першої інстанції, що спірне рішення прийнято в межах та спосіб, що передбачені вимогами чинного законодавства.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
Касаційна скарга відповідача обґрунтована тим, що судом апеляційної інстанції неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до скасування законного і обґрунтованого рішення суду першої інстанції.
Скаржник зазначив, що оскаржуване рішення прийнято з метою недопущення конфлікту між положеннями детального плану території, яким передбачається розташування на спірній земельній ділянці готельного комплексу з положеннями Генерального плану м. Черкаси, затвердженого рішенням Черкаської міської ради від 29.12.2011 № 3-505, яким передбачається розміщення на цій території лісів, та Плану зонування території м. Черкаси, затвердженого рішенням Черкаської міської ради від 04.12.2014 № 2-513, яким відповідну територію віднесено до території природно-заповідного фонду.
Вважає, що внаслідок неправильного тлумачення норм матеріального права суд апеляційної інстанції дійшов помилкових висновків, що оскаржуване рішення є ненормативним актом.
У контексті цих доводів, скаржник зазначив, що ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.
Натомість рішення виконкому № 393 про затвердження детального плану території, власне до якого внесені зміни оскаржуваним рішенням, має ознаки акту нормативного характеру, а саме: рішення має локальний характер, розраховане на широке коло осіб та застосовується неодноразово.
Апеляційним судом безпідставно не застосовані при вирішенні цієї справи висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 21.10.2019 у справі №522/22780/16-а, щодо застосування норм права у подібних правовідносинах.
Натомість суд апеляційної інстанції застосував до спірних правовідносин позицію Верховного Суду (справа № 811/613/13-а (2-ап/811/69/13), викладену у неподібних правовідносинах, що виникли за інших фактичних обставин справи та нормативно-правового регулювання.
Одночасно скаржник вважає помилковими твердження позивача про неможливість реалізації намірів забудови території внаслідок відтермінування оскаржуваним актом дії Рішення № 363, оскільки з урахуванням положень генерального плану міста Черкаси (територія лісів) та плану зонування території (територія природно-заповідного фонду), наміри забудови позивача щодо будівництва будинку відпочинку (готельного типу), навіть за наявності діючого детального плану території, не можуть бути реалізовані в силу приписів частини третьої статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", адже невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні (в тому числі генеральному плану території та плану зонування території) є підставою для відмови в наданні містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки.
Позивач подав відзив на касаційну скаргу, у якому наполягає на законності прийнятого судом апеляційної інстанції рішення. Стверджує, що ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання. Позивач вважає, що рішення про затвердження детального плану території між вулицями Дахнівська, Соснівська та автодороги та авто дороги Н - 16 в м. Черкаси - є ненормативним правовим актом одноразового застосування, і, відповідно, вичерпує свою дію самим фактом його прийняття - схваленням, погодженням такого проекту органом місцевого самоврядування.
Відповідно до детального плану території між вулицями Дахнівська, Мініна Пожарського та автодороги Н-16 в м. Черкаси, затвердженого рішенням № 393 від 07.04.2016, спірна земельна ділянка є земельною ділянкою рекреаційної зони активного відпочинку і на ній можливе розташування будинків відпочинку та пансіонатів.
Отже ПП "Міськбуд - Плюс", як користувач земельної ділянки по вул. Менделєєва, 4 в м. Черкаси, має право планування та забудови такої земельної ділянки в межах її цільового призначення.
Водночас, внесеними змінами виконавчий комітет Черкаської міської ради фактично зупинив дію рішення № 393 на невизначений термін, тим самим порушив право ПП "Міськбуд - Плюс" у реалізації своїх прав, як законного користувача земельною ділянкою, наданою останньому на підставі рішення Черкаської міської ради від 28.07.2016 № 2-885 на отримання містобудівних умов та обмежень для будівництва будинку відпочинку (готельного типу).
Також при вирішенні справи позивач просить врахувати, що у межах розгляду справи № 712/4500/17 судами встановлено, що згідно із витягом з Державного земельного кадастру, під зеленими насадженнями на цій земельній ділянці перебуває 0,0934 га, а вся інша територія відноситься до земель під капітальною забудовою, прибудинковою територією та не вкрита лісовою рослинністю.
Крім того, рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 03.10.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.01.2020 у справі № 580/1767/19, визнано протиправною відмову Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради у наданні ПП "Міськбуд-Плюс" містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки по вул. Менделєєва, 4 в м. Черкаси для будівництва будинку відпочинку (готельного типу) від 21.05.2019 № 36350-арх та відповідно зобов`язано Департамент видати ПП "Міськбуд-Плюс" містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки загальною площею 5,3731 га по вул. Менделєєва, 4 в м. Черкаси для будівництва будинку відпочинку (готельного типу).
Скаржник подав відповідь на відзив, у якому наполягає, що оскаржуване рішення є нормативним актом, виданим у межах і у спосіб визначених законом повноважень.
Так, детальний план населеного пункту повинен уточнювати положення генерального плану, тобто, узгоджуватись з ним, деталізувати його та не суперечити йому.
Оскаржуване рішення було прийнято виконкомом з метою приведення у відповідність до законодавства України прийнятих рішень Черкаською міською радою щодо внесення змін до містобудівної документації та регулювання земельних відносин та недопущення невідповідності детального плану території генеральному плану м. Черкаси.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно із положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Надаючи правову оцінку оскаржуваному рішенню Виконавчого комітету Черкаської міської ради від 26.02.2019 № 199 "Про внесення змін до рішення Виконавчого комітету Черкаської міської ради від 07.04.2016 № 393 "Про затвердження детального плану території між вулицями Дахнівська, Соснівська та автодороги Н-16 в м. Черкаси" на предмет відповідності його визначеним частиною третьою статті 2 КАС України критеріям, колегія суддів зазначає таке.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що оскаржуваним рішенням № 199 відповідач вніс зміни до рішення Виконавчого комітету Черкаської міської ради від 07.04.2016 № 393 "Про затвердження детального плану території між вулицями Дахнівська, Соснівська та автодороги Н-16 в м. Черкаси" в частині строків набрання ним чинності.