ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 травня 2024 року
м. Київ
справа № 640/14839/19
адміністративне провадження № К/9901/10719/20, К/9901/10402/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши у судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу № 640/14839/19
за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України про визнання протиправними дій та бездіяльності, зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2020 року (прийняту у складі колегії суддів: судді-доповідача Губської Л.В., суддів: Горяйнова А.М., Степанюка А.Г.) та касаційною скаргою Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 листопада 2019 року (прийняте у складі колегії суддів: головуючого судді Катющенка В.П., суддів: Кармазіна О.А., Скочок Т.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2020 року
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У серпні 2019 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва із адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України (далі - КМ України, відповідач), в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України в частині незабезпечення проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору продовольчих продуктів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму на 2019 рік, за наслідком втрати чинності 10.07.2018 постанови Кабінету Міністрів України від 11.10.2016 № 780 "Про затвердження наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів та наборів послуг для основних соціальних і демографічних груп населення";
- визнати протиправними дії Кабінету Міністрів України із встановлення розміру прожиткового мінімуму в Україні на 2019 рік без попереднього проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору продовольчих продуктів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму всупереч статті 4 Закону України "Про прожитковий мінімум";
- визнати протиправними дії Кабінету Міністрів України із розробки та схвалення проекту Закону України "Про Державний бюджет на 2019 рік" від 15.09.2018 № 9000, його подання на розгляд та затвердження Верховної Ради України, з порушенням порядку встановлення у законопроекті розміру прожиткового мінімуму та інших соціальних стандартів і гарантій відповідно до вимог статей 2, 3, 4 Закону України "Про прожитковий мінімум", статей 2, 6 Закону України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії", та без обґру нтування розрахунку вартісної величини прожиткового мінімуму на відповідний бюджетний період всупереч пункту 2 частини першої статті 28, пункту "є" частини першої статті 38 Бюджетного кодексу України;
- зобов`язати Кабінет Міністрів України встановити прожитковий мінімум на 2019 рік відповідно до статей 2, 3, 4 Закону України "Про прожитковий мінімум", статей 2, 6 Закону України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії";
- зобов`язати Кабінет Міністрів України розробити та подати на розгляд Верховної Ради України проект закону про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет на 2019 рік", з урахуванням вимог щодо встановлення прожиткового мінімуму та інших соціальних стандартів і гарантій, передбачених статтями 2, 3, 4 Закону України "Про прожитковий мінімум", статтями 2, 6 Закону України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії".
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що урядова постанова від 11 жовтня 2018 року № 780 "Про затвердження наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів та наборів послуг для основних соціальних і демографічних груп населення" рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 квітня 2018 року в справі № 826/3639/17, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 10 липня 2018 року та постановою Верховного Суду від 20 грудня 2018 року, визнана незаконною та нечинною.
Відтак, враховуючи втрату чинності наведеної постанови, на думку позивача, Кабінет міністрів України безпідставно встановив прожитковий мінімум на 2019 рік у розмірах, які не мають обґрунтування, та розробив на основі його розміру державний бюджет 2019 року. Отже, розробляючи та схвалюючи проект Закону "Про Державний бюджет України на 2019 рік" № 9000 від 15 вересня 2018 року, відповідач застосував нечинні, неактуальні, необґрунтовані нормативи для розрахунку та встановлення прожиткового мінімуму на 2019 рік, а також для розрахунку і встановлення всіх інших соціальних стандартів/гарантій, які поширюють свою дію як на позивача, так і на 45 000 000 громадян.
Позивач наполягає на порушенні кабінетом Міністрів України при розробці проектів законів про державний бюджет та про внесення змін до Державного бюджету України вимог Бюджетного кодексу України та вимог законів України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії" та "Про прожитковий мінімум", оскільки встановленню відповідачем прожиткового мінімуму передує проведення науково-громадської експертизи сформованих наборів продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг, яка проведена не була.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 листопада 2019 року позовні вимоги задоволено частково.
Визнано протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України в частині незабезпечення проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору продовольчих продуктів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму на 2019 рік, за наслідком втрати чинності 10.07.2018 постанови Кабінету Міністрів України від 11.10.2016 № 780 "Про затвердження наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів та наборів послуг для основних соціальних і демографічних груп населення".
Визнано протиправними дії Кабінету Міністрів України із встановлення розміру прожиткового мінімуму в Україні на 2019 рік без попереднього проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору продовольчих продуктів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму всупереч статті 4 Закону України "Про прожитковий мінімум".
Визнано протиправними дії Кабінету Міністрів України із розробки та схвалення проекту Закону України "Про Державний бюджет на 2019 рік" від 15.09.2018 № 9000, його подання на розгляд та затвердження Верховної Ради України, з порушенням порядку встановлення у законопроекті розміру прожиткового мінімуму та інших соціальних стандартів і гарантій відповідно до вимог статей 2, 3, 4 Закону України "Про прожитковий мінімум", статей 2, 6 Закону України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії", та без обґрунтування розрахунку вартісної величини прожиткового мінімуму на відповідний бюджетний період всупереч пункту "є" частини першої статті 38 Бюджетного кодексу України.
Зобов`язано Кабінет Міністрів України вчинити дії щодо встановлення прожиткового мінімуму відповідно до статей 2, 3, 4 Закону України "Про прожитковий мінімум", статей 2, 6 Закону України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії".
У задоволенні інших позовних вимог відмовлено.
Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Кабінету Міністрів України на користь ОСОБА_1 2 305,20 грн сплаченого судового збору.
4. Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що саме до повноважень Кабінету Міністрів України віднесено встановлення прожиткового мінімуму, причому після проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг. Натомість відповідачем не вчинялись дії щодо проведення зазначеної експертизи.
Розрахунок вартісної величини прожиткового мінімуму проведено Урядом без дотримання вимог статей 2, 3, 4 Закону України "Про прожитковий мінімум", статей 2, 6 Закону України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії", принципів та порядку, затверджених вказаними законами.
Між тим суд не встановив протиправних дій відповідача у частині порушення пункту 2 частини першої статті 28 Бюджетного кодексу України.
Складанню проекту закону про Державний бюджет України передує розроблення Бюджетної декларації, яка має містити розмір мінімальної заробітної плати, прожиткового мінімуму та рівня його забезпечення.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2020 року апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України задоволено частково.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 листопада 2019 року скасовано в частинні задоволених позовних вимог щодо визнання протиправними дій Кабінету Міністрів України із встановлення розміру прожиткового мінімуму в Україні на 2019 рік без попереднього проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору продовольчих продуктів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму всупереч статті 4 Закону України "Про прожитковий мінімум" та визнання протиправними дій Кабінету Міністрів України із розробки та схвалення проекту Закону України "Про Державний бюджет на 2019 рік" від 15.09.2018 № 9000, його подання на розгляд та затвердження Верховної Ради України, з порушенням порядку встановлення у законопроекті розміру прожиткового мінімуму та інших соціальних стандартів і гарантій відповідно до вимог статей 2, 3, 4 Закону України "Про прожитковий мінімум", статей 2, 6 Закону України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії", та без обґрунтування розрахунку вартісної величини прожиткового мінімуму на відповідний бюджетний період всупереч пункту "є" частини першої статті 38 Бюджетного кодексу України й прийнято постанову, якою у задоволенні позову в цій частині відмовлено.
В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 листопада 2019 року залишене без змін.
Здійснено перерозподіл судових витрат, стягнувши на користь ОСОБА_1 за рахунок бюджетних асигнувань Кабінету Міністрів України 1536 гривень 80 копійок сплаченого судового збору.
6. Суд апеляційної інстанції скасовуючи рішення суду першої інстанції мотивує своє рішення тим, що подання законопроекту до парламенту є складовою нормотворчої діяльності і відсутність обгрунтованого розрахунку вартісної величини прожиткового мінімуму не може ставити в залежність прийняття/неприйняття державного бюджету на відповідний період. Тому проміжні дії Кабінету Міністрів України в межах законотворчого процесу не створюють безпосередніх наслідків для позивача і їх задоволення не призведе до поновлення його порушеного права, яке спричинено встановленням прожиткового мінімуму на 2019 рік.
Короткий зміст вимог касаційних скарг
7. 13 квітня 2020 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 .
У касаційній скарзі скаржник просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2020 року та залишити в силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 листопада 2019 року.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що рішення суду апеляційної інстанції ухвалене з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права. Позивач зазначив про відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування норм статей 2, 3, 4 Закону України "Про прожитковий мінімум", статей 2, 6 Закону України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії" у подібних правовідносинах.
Позивач вважає, що Кабінет Міністрів України припустився порушення порядку встановлення прожиткового мінімуму в ході розробки, схвалення та подання проекту. Не оскаржуючи законотворчу діяльність відповідача.
Судом апеляційної інстанції неповно та невірно встановлено обставини справи, а постанова не містить належних та достатніх обґрунтувань для відмови у задоволенні частини позовних вимог.
8. За результатом автоматизованого розподілу судової справи між суддями 13 квітня 2020 року сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценка С.Г., Тацій Л.В.
9. Ухвалою Верховного Суду від 29 квітня 2020 року відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 .
10. 14 квітня 2020 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга Кабінету Міністрів України.
У касаційній скарзі скаржник просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 листопада 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2020 року і ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що суди першої та апеляційної інстанцій, задовольняючи позов в частині та відмовляючи в повному задоволені апеляційної скарги, неправильно застосували норми матеріального права та порушили норми процесуального права.. як наслідок ухвалили неправильне рішення.
Відповідач зазначив про відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування статей 32, 40 Бюджетного кодексу України у подібних правовідносинах.
Суди не встановили, яким чином факт проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору продовольчих продуктів і набору послуг вплинуло на затвердження Верховною Радою України прожиткового розміру.
Вважає, що оскаржувані дії не мають самостійного правового значення та не створюють наслідків для позивача.
11. Ухвалою Верховного Суду від 29 квітня 2020 року відкрито касаційне провадження за скаргою Кабінету Міністрів України.
12. Верховний Суд ухвалою від 14 травня 2024 року відмовив у задоволенні клопотання відповідача про розгляд справи за участю його представника, справу призначив до касаційного розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами на 15 травня 2024 року.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
13. Судами попередніх інстанційвстановлено, що Постановою Кабінету Міністрів України від 14 вересня 2018 року № 741 схвалено проект Закону України "Про Державний бюджет України на 2019 рік" з зазначенням розміру прожиткового мінімуму
15 вересня 2018 року Кабінетом Міністрів України вказаний проект за № 9000 передано на розгляд Верховної Ради України.
23 листопада 2018 року Верховна Рада України прийняла Закон України № 2629-VIII "Про Державний бюджет України на 2019 рік".
З метою отримання інформації про методологію встановлення прожиткового мінімуму та здійснення на його основі формування державного бюджету на 2019 рік ОСОБА_1 звернувся до Кабінету Міністрів України.
Секретаріатом КМУ, Міністерством фінансів України та Міністерством соціальної політики України надані відповіді, з яких підсумовується, що розрахунок фактичного розміру прожиткового мінімуму здійснювався/здійснюється на підставі наборів, затверджених постановою КМУ від 11 жовтня 2016 року № 780, на основі "Методики визначення прожиткового мінімуму", затвердженої наказом Мінсоцполітики, Мінекономрозвитку, Держстату від 03 лютого 2017 року № 178/147/31, зареєстрованого в Мін`юсті 01 березня 2017 року за № 281/30149.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 квітня 2018 року в справі № 826/3639/17, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 10 липня 2018 року та постановою Верховного Суду від 20 грудня 2018 року, визнано протиправною та нечинною постанову Кабінету Міністрів України № 780 від 11 жовтня 2016 року "Про затвердження наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів та наборів послуг для основних соціальних і демографічних груп населення".
Відтак, попри визнання нечинною урядової постанови № 780 від 11 жовтня 2016 року "Про затвердження наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів та наборів послуг для основних соціальних і демографічних груп населення", відповідачем не забезпечено своєчасне проведення науково-громадської експертизи для встановлення прожиткового мінімуму на 2019 рік, що і стало підставою для звернення до суду із цим позовом.
ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
14. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно із статтею 96 Конституції України Державний бюджет України затверджується щорічно Верховною Радою України на період з 1 січня по 31 грудня, а за особливих обставин - на інший період.