ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 травня 2024 року
м. Київ
справа № 420/11902/21
провадження № К/990/30317/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради
на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27.07.2023 (головуючий суддя Шеметенко Л.П., судді Турецька І.О., Шевчук О.А.)
у справі №420/11902/21
за позовом Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради
до Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, Товариство з обмеженою відповідальністю "Науково-виробниче об`єднання "Технологія. Процеси. Контроль",
про скасування містобудівних умов і обмежень.
І. РУХ СПРАВИ
1. У липні 2021 року Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради звернулося до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, Товариство з обмеженою відповідальністю "Науково-виробниче об`єднання "Технологія. Процеси. Контроль", у якому просило:
- скасувати містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки, затверджені наказом Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради від 12.10.2017 №01-06/171 "Реконструкція нежитлового одноповерхового будинку з надбудовою під адміністративні приміщення з випробувальним центром агропродукції та продуктів її переробки без зміни геометричних параметрів фундаментів у плані" за адресою: м. Одеса, Суворовський район, вул. Миколи Гефта, 5, видані замовнику будівництва Товариству з обмеженою відповідальністю "Науково-виробниче-об`єднання "Технологія. Процеси. Контроль".
2. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 09.05.2023 позов задоволено.
3. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27.07.2023 апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Науково-виробниче об`єднання "Технологія. Процеси. Контроль" задоволено, внаслідок чого рішення Одеського окружного адміністративного суду від 09.05.2023 скасовано та прийнято нове судове рішення, яким у задоволенні позову відмовлено.
4. Не погодившись із вказаними судовими рішеннями, Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції, натомість залишити в силі рішення суду першої інстанції.
5. Від третьої особи надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому товариство просить суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що Товариству з обмеженою відповідальністю "Науково-виробниче об`єднання "Технологія. Процеси. Контроль" належить на праві власності нежитлова будівля за адресою: м. Одеса, вул. Гефта Миколи, 5, яка придбана третьою особою за договорами купівлі-продажу від 13.03.2017 №№ 519, 522.
7. Згідно з технічним паспортом на громадський будинок № 5 по вул. Миколи Гефта у м.Одесі від 19.05.2005, який виданий Комунальним підприємством "Одеське міське бюро технічної інвентаризації та реєстрації об`єктів нерухомості" попередньому власнику будівлі, площа земельної ділянки під будинком 518 кв.м., площа приміщень 444,6 кв.м.
8. 12.10.2017 Управлінням архітектури та містобудування замовнику Товариству з обмеженою відповідальністю "Науково-виробниче об`єднання "Технологія. Процеси. Контроль" видані містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки № 205 "Реконструкція нежилого одноповерхового будинку з надбудовою під адміністративні приміщення з випробувальним центром агропродукції та продуктів її переробки без зміни геометричних параметрів фундаментів у плані" за адресою: м. Одеса, Суворовський район, вул. Миколи Гефта, 5.
9. Згідно з пунктом 5 вказаних містобудівних умов і обмежень, документ, що підтверджує право власності або користування земельною ділянкою:
- договір купівлі-продажу від 13.03.2017 № 522, витяг з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності № 82264644, реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна: 1194027851101, об`єкт нерухомого майна: нежила будівля, загальна площа 444,6 кв.м., номер запису про право власності: 19405616, форма власності: приватна, вид спільної власності: спільна часткова, розмір частки: 1/2, власник: Товариство з обмеженою відповідальністю "Науково-виробниче об`єднання "Технологія. Процеси. Контроль";
- договір купівлі-продажу від 13.03.2017 № 519, витяг з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності № 82264263, реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна: 1194027851101, об`єкт нерухомого майна: нежила будівля, загальна площа 444,6 кв.м., номер запису про право власності: 19405418, форма власності: приватна, вид спільної власності: спільна часткова, розмір частки: 1/2, власник: Товариство з обмеженою відповідальністю "Науково-виробниче об`єднання "Технологія. Процеси. Контроль".
10. Відповідно до пункту 8 містобудівних умов і обмежень, посилання на містобудівну документацію: генеральний план населеного пункту, план зонування, детальний план території та рішення про їх затвердження: згідно з "Генеральним планом м. Одеси", затвердженим рішенням Одеської міської ради від 25.03.2015 № 6489-VI - територія виробничих підприємств та комунальних об`єктів, згідно з "Планом зонування території (зонінг) м. Одеси", затвердженим рішенням Одеської міської ради від 19.10.2016 № 1316-VII - територія комунально-складських зон, КС-5, де можливе розміщення об`єктів, що пов`язані з експлуатацією існуючих будівель та споруд.
11. Згідно з пунктом 10 містобудівних умов і обмежень, основні техніко-економічні показники земельної ділянки у межах благоустрою об`єкта будівництва (орієнтовано):
- до реконструкції, зокрема: площа забудови земельної ділянки до реконструкції 518 кв.м., загальна площа 444,60 кв.м., поверховість 1;
- після реконструкції, зокрема: площа забудови земельної ділянки після реконструкції 518 кв.м., загальна площа 2317,60 кв.м., поверховість 5.
12. Також визначені наступні містобудівні умови та обмеження, зокрема: гранично допустима висота будівель: не більше 22,5 метрів; максимально допустимий відсоток забудови земельної ділянки: не змінюється; максимально допустима щільність населення (для житлової забудови): не визначається; відстані від об`єкта, який проектується, до меж червоних ліній та ліній регулювання забудови: не змінюється.
13. Згідно з містобудівним розрахунком "Реконструкція нежилого одноповерхового будинку з надбудовою під адміністративні приміщення з випробувальним центром агропродукції та продуктів її переробки без зміни геометричних параметрів фундаментів у плані" за адресою: АДРЕСА_1, розробленого головним архітектором проекту Багриною К.М. (сертифікат АА № 002874) та головним інженером проекту ОСОБА_1 (сертифікат АР № 012191), техніко-економічні показники об`єкта реконструкції наступні:
- до реконструкції, зокрема: площа забудови земельної ділянки до реконструкції 518 кв.м., загальна площа 444,60 кв.м., поверховість 1;
- після реконструкції, зокрема: площа забудови земельної ділянки після реконструкції 518 кв.м., загальна площа 2317,60 кв.м., поверховість 5.
14. Також у містобудівному розрахунку зазначено, що реконструкція здійснюється з надбудовою та збереженням існуючих розмірів фундаменту у плані.
15. 20.01.2021 посадовими особами Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради із залученням спеціалістів Суворовської районної адміністрації Одеської міської ради, Управління земельних ресурсів, Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради проведено обстеження нежитлової будівлі за адресою: м.Одеса, вул. Миколи Гефта, 5, за результатами якого складено акт, в якому зазначено, що містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки № 205 "Реконструкція нежилого одноповерхового будинку з надбудовою під адміністративні приміщення з випробувальним центром агропродукції та продуктів її переробки без зміни геометричних параметрів фундаментів у плані" за адресою: АДРЕСА_1, видані 12.10.2017 № 01-06/171 Управлінням архітектури та містобудування замовнику Товариству з обмеженою відповідальністю "Науково-виробниче об`єднання "Технологія. Процеси. Контроль" за відсутності документів, які посвідчують право власності або користування земельною ділянкою, що є порушенням абзацу 2 частини 3 статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
16. В акті також зазначено, що на момент обстеження будівлі забудова не проводилась, будівельники та будівельна техніка відсутня.
17. Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради звернулось до суду з цим позовом про скасування наведених містобудівних умов і обмежень.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
18. Задовольняючи позов, суд першої інстанції керувався тим, що оскаржувані містобудівні умови та обмеження видані без документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, що є порушенням абзацу 2 частини 3 статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та є підставою для їх скасування.
19. Суд апеляційної інстанції з такими висновками не погодився і, відмовляючи у позові, керувався тим, що враховуючи підстави позову, визначені Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради - недотримання порядку планування та забудови території, Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради за таких обставин наділене повноваженнями на звернення до адміністративного суду із позовом до Департаменту архітектури, зокрема з метою захисту інтересів територіальної громади у спірних правовідносинах у сфері містобудівної діяльності.
20. Поряд з цим, колегія суддів суду апеляційної інстанції дійшла висновку, що доводи позивача щодо недотримання порядку планування та забудови території, а саме щодо видачі містобудівних умов і обмеження на реконструкцію спірного об`єкта будівництва з порушенням встановленого порядку, зокрема, без отримання права власності або користування земельною ділянкою, на якій здійснюється будівництво, не знайшли свого підтвердження.
ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
21. В обґрунтування касаційної скарги скаржник посилається на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України та зазначає, що наразі відсутній висновок Верховного Суду у подібних правовідносинах щодо скасування містобудівних умов та обмежень з підстав наведення недостовірних відомостей у містобудівних умовах та обмеженнях при реконструкції нежитлового приміщення без зміни геометричних розмірів фундаментів у плані щодо права власності на земельну ділянку або користування земельною ділянкою, а саме зазначення лише правовстановлюючого документу на нежитлову будівлю.
22. На думку скаржника, є помилковими висновки суду апеляційної інстанції стосовно того, що при видачі містобудівних умов відсутні порушення вимог абзацу 2 частини 4 статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", оскільки площа забудови земельної ділянки до реконструкції та після реконструкції складає 518 кв.м., реконструкція проводиться без зміни геометричних розмірів їхніх фундаментів у плані, тому вважає, що така реконструкція може здійснюватися за відсутності документа, що засвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, а площа земельної ділянки вказано 444,6 кв.м.
23. У відзиві на касаційну скаргу третя особа погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, а також зазначає, що наявність документа, що засвідчує право власності чи користування земельною ділянкою для реконструкції нежитлового одноповерхового будинку з надбудовою під адміністративні приміщення з випробувальним центром агропродукції та продуктів її переробки без зміни геометричних параметрів фундаментів у плані, не вимагається. Аналогічна правова позиція вже висловлювалась Верховним Судом у постановах від 06.02.2020 у справі № 822/5941/15, від 29.04.2021 у справі № 823/1741/17.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
24. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, керується таким.
25. Статтею 145 Конституції України гарантовано судовий захист прав місцевого самоврядування.
26. Відповідно до статті 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами.
27. За приписами пункту "б" частини першої статті 31 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать такі делеговані повноваження, зокрема: надання (отримання, реєстрація) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів у випадках та відповідно до вимог, встановлених Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".
28. Право органу місцевого самоврядування на звернення до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування, передбачено статтею 18-1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"; органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування (частина четверта статті 71).
29. Спеціальним нормативно-правовим актом, що спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів є Закон України "Про регулювання містобудівної діяльності".
30. Відповідно до частини третьої статті 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" до органів державного архітектурно-будівельного контролю належать:
1) структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій;
2) виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.
Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
31. Згідно з положеннями частини першої статті 7 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" управління у сфері містобудівної діяльності та архітектурно-будівельного контролю здійснюється шляхом, зокрема: контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування (далі - вихідні дані), проектної документації; надання (отримання, реєстрації), відмови у видачі чи анулювання (скасування) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів (крім анулювання (скасування) документів, що засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів):
- виконавчими органами з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад (крім міських рад населених пунктів, які є адміністративними центрами областей, та міських рад населених пунктів з чисельністю населення понад 50 тисяч) - щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), розташованих у межах відповідних населених пунктів;
- виконавчими органами з питань державного архітектурно-будівельного контролю міських рад населених пунктів, які є адміністративними центрами областей, міських рад населених пунктів з чисельністю населення понад 50 тисяч, структурними підрозділами з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій - щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними (СС1) та середніми (СС2) наслідками, розташованих у межах відповідних населених пунктів.
32. Частиною сьомою цієї ж статті визначено, що структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад у межах делегованих цим Законом державних повноважень є підконтрольними центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, а їхні рішення можуть бути розглянуті у порядку державного архітектурно-будівельного нагляду або оскаржені до суду.
33. В абзаці 5 частини 8 статті 29 чинного на момент спірних правовідносин Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" у редакції Закону від 17.10.2019 №199-IX визначено, що скасування містобудівних умов та обмежень здійснюється виключено за двох умов:
за заявою замовника;
за рішенням суду.
34. Попередня редакція вказаної норми передбачала ще одну підставу для скасування містобудівних умов і обмежень - головними інспекторами будівельного нагляду в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду у разі невідповідності містобудівних умов та обмежень містобудівному законодавству, містобудівній документації на місцевому рівні, будівельним нормам, стандартам і правилам.
35. Відповідно до статті 41-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час провадження ними містобудівної діяльності. Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
36. Частиною четвертою цієї ж статті передбачено, що у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право: 1) видавати обов`язкові до виконання об`єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; 2) притягати посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності за вчинені правопорушення відповідно до закону; 3) ініціювати притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до дисциплінарної відповідальності; 4) вносити подання про звільнення посадової особи об`єкта нагляду до органу, який здійснив його призначення; 5) вносити подання про позбавлення права виконувати певні види робіт посадової особи об`єкта нагляду до органу, яким таке право надавалося; 6) звертатися до суду з позовами про скасування рішень, прийнятих об`єктами нагляду, які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, з подальшим оприлюдненням такої інформації на порталі електронної системи; 7) зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності (крім документів, що засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів), з одночасним поданням позову до суду про скасування такого рішення та подальшим оприлюдненням такої інформації на порталі електронної системи.