ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 травня 2024 року
м. Київ
справа № 160/9951/21
адміністративне провадження № К/990/12168/24, № К/990/12198/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Публічного акціонерного товариства "АрселорМіттал Кривий Ріг" до Південно-Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці про визнання протиправним і скасування припису, за касаційними скаргами Південно-Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11 вересня 2023 року, додаткове рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2023 року, ухвалені у складі судді Златіна С.В., постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2024 року, та додаткову постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2024 року, прийняті у складі колегії суддів Іванова С.М., Шальєвої В.А., Чередниченка В.Є.,
УСТАНОВИВ:
ВСТУП
Ключовим питанням, на яке належить відповісти під час касаційного розгляду справи, є питання про те, чи зумовлює відсутність підписів посадових осіб органу державного контролю, які здійснювали відповідний захід й оформлювали його результати, у акті та складеному на його підставі приписі нечинність (недійсність) цих документів та чи скасовує це юридичні наслідки перевірки та оформленого за її результатами розпорядчого акту контролюючого органу.
Верховний Суд вважає, що сама собою відсутність підписів усіх посадових осіб контролюючого органу в акті, складеному за результатом проведеного ним заходу державного нагляду (контролю), та на виданому на підставі такого акту розпорядчому документі, автоматично не вказує на його протиправність й не утворює самостійних та достатніх підстав для його скасування.
I. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У червні 2021 року Публічне акціонерне товариство "АрселорМіттал Кривий Ріг" (далі також ПАТ "АрселорМіттал Кривий Ріг", Товариство, позивач) звернулося з позовом до Південно-Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці (далі також Управління Держпраці, відповідач), у якому, з урахуванням заяви про зміну позовних вимог, просило:
- визнати неправомірними та скасувати пункти 15, 16, 19, 20, 23, 24, 25, 38, 40, 43, 46, 47, 48, 49, 122, 191, 192, 586, 587, 592, 1167-1173, 1179, 1180-1190 припису Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області від 23 квітня 2021 року № 22-5.8, виданого за результатами планової перевірки суб`єкта господарювання ПАТ "АрселорМіттал Кривий Ріг" (далі також оспорений, оскаржений припис).
- визнати неправомірними дії Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області щодо встановлення термінів усунення порушень вимог законодавства, зазначених у приписі від 23 квітня 2021 року № 22-5.8 без погодження з ПАТ "АрселорМіттал Кривий Ріг".
2. В обґрунтуванні підстав та вимог позову зазначалось, що відповідач не погоджував з позивачем зазначені у оскарженому приписі терміни усунення деяких порушень вимог законодавства, що є порушенням частини восьмої статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", а викладені у цьому ж приписі обґрунтування стосовно виявлених правопорушень, на думку Товариства, не відповідають вимогам нормативних документів з питань охорони праці, які включені до Покажчика нормативно-правових актів з охорони праці, затверджені наказом Держпраці № 55 від 24 травня 2018 року. Крім того зазначалось, що за окремими пунктами припису, зокрема пунктом 1180, вбачається вихід відповідача за межі власних повноважень і предмет перевірки.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11 вересня 2023 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2024 року, позов задоволено частково, а саме:
визнані протиправними та скасовані пункти 15, 16, 19, 20, 23, 24, 25, 38, 40, 43, 46, 47, 48, 49, 122, 191, 192, 586, 587, 592, 1167-1173, 1179, 1180-1190 припису Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області від 23 квітня 2021 року № 22-5.8, виданого за результатами планової перевірки суб`єкта господарювання ПАТ "АрселорМіттал Кривий Ріг".
4. Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що відповідно до встановлених у справі обставин складений у спірних правовідносинах акт перевірки не містив усіх підписів посадових осіб органу державного нагляду (контролю), які здійснювали відповідний захід.
5. Суди, з посиланням на правові позиції Верховного Суду, викладені у постанові від 03 грудня 2019 року у справі № 1440/1965/18, зазначали, що підписання акту перевірки посадовими особами контролюючого органу є основною умовою його дійсності.
6. У зв`язку з цим суди попередніх інстанцій констатували, що такий акт перевірки є недопустимим доказом, а відсутність в цьому документі підпису посадової особи контролюючого органу, яка проводила перевірку, робить його нечинним і тому останній не може слугувати підставою для прийняття припису.
7. Крім того судовим розглядом справи встановлено відсутність підписів усіх посадових осіб контролюючого органу й на оскарженому приписі.
8. Отже, з огляду на вказані обставини справи, апеляційний суд погодився з висновками суду першої інстанції про те, що акт перевірки та прийнятий на його підставі припис повинні обов`язково містити підпис (підписи) посадової особи органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку. На думку судів, відсутність у останньому підписів усіх посадових осіб відповідача, які здійснювали перевірку Товариства, свідчить про протиправність вказаного вище припису та необхідність його скасування.
9. У додатковому рішенні Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2023 року суд першої інстанції, взявши до уваги результати розгляду справи, наявні у ній докази в частині судових витрат сторін та визначені процесуальним законом критерії для їх розподілу, дійшов висновку про наявність підстав для стягнення з відповідача на користь Товариства витрат на професійну правничу допомогу в розмірі 40 000 гривень.
10. Додатковою постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2024 року додаткове рішення суду першої інстанції скасовано, а розмір судових витрат на професійну правничу допомогу, які підлягають відшкодуванню, зменшено до 20 000 гривень. В решті додаткове рішення суду першої інстанції залишено без змін.
11. Приймаючи додаткову постанову, апеляційний суд навів мотиви про те, що заявлені до відшкодування витрати на професійну правничу допомогу за вказані послуги є неспівмірними зі складністю справи та обсягом наданих адвокатом послуг позивачу, з урахуванням часу, витраченого адвокатом на виконання відповідних робіт (послуг).
Короткий зміст вимог касаційної скарги
12. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, Управління Держпраці подало касаційні скарги в яких, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
II. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що у період з 05 квітня 2021 року по 16 квітня 2021 року проведено планову перевірку дотримання вимог законодавства у сферах охорони праці, промислової безпеки, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, здійснення державного гірничого нагляду, вимог законодавства про зайнятість населення, зайнятість та працевлаштування осіб з інвалідністю ПАТ "АрселорМіттал Кривий Ріг", за результатами якої складено Акт перевірки від 16 квітня 2021 року № 30/5.8.
14. За наслідками Акту перевірки від 16 квітня 2021 року № 30/5.8 відповідачем складено припис про усунення виявлених порушень законодавства у сферах охорони праці охорони праці, промислової безпеки, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, здійснення державного гірничого нагляду від 23 квітня 2021 року № 22/5-8, копія якого міститься у матеріалах справи.
15. У вказаному приписі встановлено обов`язок позивача інформувати відповідача про усунення кожного із зазначених у приписі порушень у тижневий строк після закінчення терміну усунення порушення.
16. Вважаючи протиправними пункти № 15, 16, 19, 20, 23, 24, 25, 38, 40, 43, 46, 47, 48, 49, 122, 191, 192, 586, 587, 592, 1167-1173, 1179, 1180-1190 вищенаведеного припису, позивач звернувся до суду з цим позовом.
17. Судами попередніх інстанцій також установлено, що акт перевірки від 16 квітня 2021 року № 30/5.8 не містить всіх підписів посадових осіб органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, а саме: відсутні підписи ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_1, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14 ОСОБА_15, ОСОБА_16 .
18. З матеріалів справи та обставин, встановлених її судовим розглядом, також вбачається, що припис від 23 квітня 2021 року № 22-5.8 не містить підписів усіх посадових осіб відповідача, які здійснювали перевірку позивача, а саме: відсутні підписи ОСОБА_10 (лікарняний), ОСОБА_14 (лікарняний), ОСОБА_15 (лікарняний), ОСОБА_16 (відпустка), ОСОБА_17 (відпустка), ОСОБА_18 (відрядження).
III. ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
19. В обґрунтуванні підстав касаційного оскарження ухвалених у цій справі судових рішень відповідач зазначає, що судом апеляційної інстанції не враховано висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 19 червня 2020 року у справі № 140/388/19, яким зроблено відступлення від правової позиції Верховного Суду в постанові від 03 грудня 2019 року у справі № 1440/1965/18.
20. У касаційній скарзі Управління Держпраці акцентується увага на тому, що в оскаржуваній постанові суд апеляційної інстанції зазначив, що акт перевірки, на підставі якого було прийнято оскаржуваний припис, є недопустимим доказом, оскільки відсутній підпис посадової особи, яка його прийняла. У зв`язку з цим суд вирішив, що акт є нечинним, а тому не може слугувати підставою для прийняття припису та вказав, що наведене відповідає правовій позиції Верховного Суду, викладеній у постанові від 03 грудня 2019 року у справі № 1440/1965/18.
21. Однак, за доводами скаржника, суд апеляційної інстанції не врахував того, що від вищевказаного висновку Верховного Суду щодо застосування норм права було здійснено відступ, про що вказано у постанові цього ж Суду від 19 червня 2020 року у справі № 140/388/19, в якій колегія суддів зазначила, що відсутність у акті перевірки підпису однієї з посадових осіб контролюючого органу, яка її проводила, не може бути самостійною і достатньою підставою для визнання недійсними рішення контролюючого органу.
22. У відзиві на касаційні скарги ПАТ "АрселорМіттал Кривий Ріг" зазначає, що встановлені у справі та підтверджені доказами обставини про відсутність у оспореному приписі відповідача значної кількості підписів посадових осіб, які проводили перевірку, у сукупності з іншими порушеннями, які, на думку позивача, мали місце у спірних правовідносинах, вказують на протиправність такого розпорядчого документа та наявність підстав для його скасування.
23. У зв`язку з цим наполягає на тому, що суди попередніх інстанцій правильно застосували норми матеріального і не допустили порушення норм процесуального права. ухвалили судові рішення, які відповідають закону.
IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
24. Відповідно до частин першої, другої статті 259 Кодексу законів про працю України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, та його територіальні органи у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Центральні органи виконавчої влади здійснюють контроль за додержанням законодавства про працю на підприємствах, в установах і організаціях, що перебувають у їх функціональному підпорядкуванні, крім податкових органів, які мають право з метою перевірки дотримання податкового законодавства здійснювати такий контроль на всіх підприємствах, в установах і організаціях незалежно від форм власності та підпорядкування, а органи місцевого самоврядування - на підприємствах, в установах і організаціях, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад.
25. За приписами частин шостої - восьмої статті 7 Закону України від 05 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості:
дату складення акта;
тип заходу (плановий або позаплановий);
форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо);
предмет державного нагляду (контролю);
найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім`я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід;
найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.
Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб`єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.
В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом.
Якщо суб`єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями.
Зауваження суб`єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід`ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю).
У разі відмови суб`єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис.
Один примірник акта вручається керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі в останній день заходу державного нагляду (контролю), а другий зберігається в органі державного нагляду (контролю).
На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
V.І. Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
26. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
27. Згідно з частинами першою - третьою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
28. Перевіряючи, у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, та доводів касаційних скарг, які стали підставою для відкриття касаційних проваджень, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та дотримання норм процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, Верховний Суд виходить з такого.
29. Беручи до уваги встановлені судами першої та апеляційної інстанцій обставини справи та вказані скаржником підстави для касаційного оскарження судових рішень, під час розгляд цієї справи в касаційному порядку Верховному Суду належить відповісти на питання про те, чи зумовлює у спірних правовідносинах відсутність підписів посадових осіб органу державного контролю, які здійснювали відповідний захід й оформлювали його результати, у акті та складеному на його підставі приписі нечинність (недійсність) цих документів та чи скасовує це юридичні наслідки перевірки та оформленого за її результатами розпорядчого акту контролюючого органу.
30. Відповідаючи на це питання, колегія суддів звертає увагу на те, що виходячи з закріплених у законі вимог до змісту акта, складеного контролюючим органом за результатами проведеного ним заходу державного контролю за дотриманням законодавства у відповідній сфері суспільних відносин, такий документ відображає встановлені під час перевірки обставини, зокрема стан виконання вимог законодавства суб`єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.
31. Закон не передбачає можливості зазначення у акті перевірки яких - небудь вимог до суб`єкта господарювання, у тому числі щодо усунення ним виявлених перевіркою порушень тощо, або застосування інших, обов`язкових до виконання заходів, спрямованих на усунення відповідних порушень чи їх наслідків.
32. Тож наведене засвідчує, що акт перевірки насамперед слугує засобом (інструментом) фіксації результатів відповідного заходу контролю, офіційного оформлення встановлених перевіркою обставин, виявлених порушень законодавства у відповідній сфері суспільних відносин, їх детального опису. Такий документ безпосередньо не створює для суб`єкта господарювання, відносно якого здійснювався захід державного контролю, жодних юридичних наслідків, додаткових обов`язків, не призводить до зміни чи припинення прав такого суб`єкта тощо. Він використовується контролюючим органом як доказове джерело інформації, зокрема під час складання відповідних розпорядчих документів.