ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 травня 2024 року
м. Київ
справа № 420/18539/22
адміністративне провадження № К/990/41741/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Дашутіна І. В.,
суддів Шишова О. О., Яковенка М. М.,
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Громадської організації "Корупція-Стоп" на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2023 року, прийняту колегією суддів у складі Коваля М. П, Градовського Ю. М., Косцової І. П., у справі № 420/18539/22 за адміністративним позовом Громадської організації "Корупція-Стоп" до Одеської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Комунальне підприємство "Одестранспарксервіс", Громадська спілка "Асоціація автомобілістів Одеської області", про визнання протиправним та нечинним рішення,
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
У грудні 2022 року до Одеського окружного адміністративного суду звернулася Громадська організація "Корупція-Стоп" (далі - позивач, скаржник) з позовною заявою до Одеської міської ради (далі - відповідач) в якій просила визнати протиправним та нечинним рішення від 29 червня 2022 року № 970-VIII "Про встановлення ставок збору за місця для паркування транспортних засобів у м. Одесі".
Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач, з урахуванням заяви про зміну підстав позову, зазначав, що оскаржуваним рішенням встановлено різні ставки збору за місця для паркування транспортних засобів: для спеціально відведених автостоянок встановлено нижчу ставку, ніж для майданчиків платного паркування. При цьому відсутня процедура зміни виду місця паркування, з чого вбачається можливість існування корупційної схеми, коли органи місцевого самоврядування можуть зменшувати розмір податку для операторів, змінюючи тільки вид місць паркування.
Окрім цього позивач звертав увагу, що оскаржуване рішення прийнято відповідачем під час дистанційного засідання, що є порушенням процедури, оскільки жодна законодавча норма не передбачає проведення засідань органів місцевого самоврядування (міських рад) у дистанційному режимі.
Також позивач стверджував, що перелік спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів, повинен затверджуватися безпосередньо у рішенні про встановлення збору, водночас оскаржуване рішення такого переліку не містить.
Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 08 червня 2023 року адміністративний позов задовольнив.
Ухвалюючи рішення про визнання протиправним та нечинним оскаржуваного нормативно-правового акта, суд першої інстанції сформував такі висновки:
- у позивача є право на звернення до суду для захисту порушених прав членів організації, що підтверджується копіями заяв членів громадської організації з проханням проведення антикорупційної експертизи та перевірки законності оскаржуваного рішення, а також оскарження його у судовому порядку за необхідності;
- відповідач порушив вимоги підпункту 268-1.3.2 пункту 268-1.3 статті 268-1 Податкового кодексу України, оскільки оскаржуване рішення не містить перелік спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів, в якому зазначаються їх місцезнаходження, загальна площа, технічне облаштування, кількість місць для паркування транспортних засобів, як того вимагає зазначена норма;
- окрім цього, у порушення указаного підпункту відповідач не врахував під час прийняття оскаржуваного рішення місцезнаходження спеціально відведених місць для паркування транспортних засобів, площі спеціально відведеного місця, кількості місць для паркування транспортних засобів, способу поставлення транспортних засобів на стоянку, режиму роботи та їх заповнюваності;
- доводи позивача про порушення процедури прийняття рішення в частині проведення засідання міської ради в режимі дистанційної роботи були відхилені, оскільки міський голова м. Одеси затвердив порядок проведення дистанційних засідань Одеської міської ради в умовах воєнного стану, який є чинним, а тому твердження позивача про відсутність норми, яка передбачає дистанційні засідання, не відповідають дійсності.
П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 12 вересня 2023 року скасував зазначене рішення суду першої інстанції та ухвалив нове судове рішення, яким у задоволенні позову відмовив у повному обсязі.
Зазначаючи про відсутність підстав для задоволення позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з такого:
- не заперечуючи право громадської організації на звернення до суду, суд апеляційної інстанції зауважив, що повноваження на захист прав та інтересів інших осіб мають бути передбачені у статутних документах громадської організації, а інтереси осіб, права яких захищаються, повинні мати безпосередній зв`язок з предметом позову.
- у цьому випадку оскаржуваний нормативно-правовий акт не стосується прав та законних інтересів позивача, оскільки дія положень спірного нормативно-правового акту розповсюджується лише на платників збору за місця для паркування транспортних засобів: юридичних осіб або фізичних осіб-підприємців, тоді як засновниками та членами Громадської організації "Корупція-Стоп" є лише фізичні особи, які не є учасниками правовідносин, які регулюються оскаржуваним нормативно-правовим актом;
- оскаржуване рішення дійсно не містить переліку спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів, в якому зазначаються їх місцезнаходження, загальна площа, технічне облаштування, кількість місць для паркування транспортних засобів, але цей перелік був затверджений раніше рішенням Одеської міської ради № 5286-VI від 27 серпня 2014 року. Це рішення є чинним і на нього міститься посилання в оскаржуваному рішенні.
Суди попередніх інстанцій під час розгляду справи встановили:
Рішенням Одеської міської ради від 31 січня 2011 року № 281-VI "Про встановлення збору за місця для паркування транспортних засобів" (з подальшими змінами) установлено розміри ставок збору за місця для паркування транспортних засобів від 0,0015 до 0,075 відсотка мінімальної заробітної плати в залежності від територіальних зон та місцезнаходжень земельних ділянок, відведених для організації та провадження такої діяльності на майданчиках для платного паркування або спеціально відведених автостоянках (щодо спеціально відведених автостоянок: І територіальна зона - 0,015; ІІ територіальна зона - 0,035; ІІІ територіальна зона - 0,015; Перелік місцезнаходжень земельних ділянок 1 - 0,0015; Перелік місцезнаходжень земельних ділянок 2 - 0,006; інші вулиці, які не увійшли до меж територіальних зон та переліків - 0,015).
Рішенням Одеської міської ради № 5286-VІ від 27 серпня 2014 року "Про затвердження переліку земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів на території м. Одеси, у новій редакції", затверджено перелік спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів на території м. Одеси (місця для паркування) у новій редакції (додаток №1) та затверджено перелік спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів на території м. Одеси (спеціально відведені стоянки) у новій редакції (додаток №2).
Рішенням Одеської міської ради від 08 грудня 2021 року № 791-VIII затверджено План діяльності Одеської міської ради з підготовки проектів регуляторних актів на 2022 рік, пунктом другим якого на I півріччя 2022 року заплановано прийняття рішення про внесення змін до рішення Одеської міської ради від 31 січня 2011 року № 281-VI "Про встановлення збору за місця для паркування транспортних засобів".
Згідно з доданим до вказаного рішення Планом діяльності Одеської міської ради з підготовки проектів регуляторних актів на 2022 рік відповідальними органами за розробку проекту рішення про внесення змін до рішення Одеської міської ради від 31 січня 2011 року № 281-VI "Про встановлення збору за місця для паркування транспортних засобів" визначені Департамент транспорту, зв`язку та організації дорожнього руху Одеської міської ради, комунальне підприємство "Одестранспарксервіс", постійна комісія Одеської міської ради з питань транспорту і дорожнього господарства, постійна комісія Одеської міської ради з питань регламенту, депутатської етики, реалізації державної регуляторної політики та запобігання корупції. Метою розробки проекту зазначено встановлення ставок збору за місця для паркування транспортних засобів відповідно до вимог Податкового кодексу України; реалізація заходів, спрямованих на збільшення доходної частини бюджету Одеської міської територіальної громади.
Департамент транспорту, зв`язку та організації дорожнього руху Одеської міської ради 08 червня 2022 року на офіційному веб-сайті Одеської міської ради оприлюднив проект рішення Одеської міської ради "Про встановлення збору за місця для паркування транспортних засобів. У супровідному повідомленні зазначено, що зауваження та пропозиції до зазначеного проекту рішення Одеської міської ради приймаються до 15 червня 2022 року Департаментом транспорту, зв`язку та організації дорожнього руху Одеської міської ради.
Відповідно до протоколу засідання комісії від 09 червня 2022 року Постійна комісія з питань планування, бюджету і фінансів Одеської міської ради рекомендувала проект рішення Одеської міської ради "Про встановлення збору за місця для паркування транспортних засобів" для розгляду на засіданні виконавчого комітету Одеської міської ради та для подальшого розгляду на сесії міської ради.
17 червня 2022 року Одеський міський голова видав розпорядження № 256 "Про скликання та проведення дистанційного засідання XIV сесії Одеської міської ради VІІІ скликання", яким вирішено скликати XIV сесію Одеської міської ради на 29 червня 2022 року із рекомендованим порядком денним.
Сесію, згідно з пунктом 1 указаного розпорядження, вирішено провести в режимі відеоконференції (дистанційного засідання) на підставі статей 42, 46, пункту 11-1 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про місцеве самоврядування" та затвердженого розпорядженням міського голови від 14 червня 2022 року № 249 Порядку проведення дистанційних засідань Одеської міської ради в умовах воєнного стану.
Рішенням виконавчого комітету Одеської міської ради № 118 від 21 червня 2022 року зазначений проект рішення "Про встановлення збору за місця для паркування транспортних засобів у м. Одесі" внесено на розгляд Одеській міській раді.
22 червня 2022 року на веб-сайті Одеської міської ради за посиланням оприлюднено порядок денний XІV сесії Одеської міської ради VIII скликання разом із проектами запропонованих рішень. У пункті 8 Порядку денного зазначено питання "Про встановлення збору за місця для паркування транспортних засобів у м. Одесі".
29 червня 2022 року Одеська міська рада прийняла рішення № 970-VIII "Про встановлення ставок збору за місця для паркування транспортних засобів у м. Одесі", відповідно до якого:
- встановлено на території м. Одеси збір за місця для паркування транспортних засобів;
- затверджено Положення про збір за місця для паркування транспортних засобів у м. Одесі згідно з додатком 1;
- встановлено ставки збору за місця для паркування транспортних засобів у м. Одесі у розмірі згідно з додатком 2.
Пунктами 4 та 6 указаного рішення визначено, що ставки збору за місця для паркування транспортних засобів у м. Одесі, встановлені цим рішенням, застосовуються з 01 січня 2023 року та вирішено з 01 січня 2023 року вважати таким, що втратило чинність, рішення Одеської міської ради від 31 січня 2011 року № 281-VI "Про встановлення збору за місця для паркування транспортних засобів".
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
Громадська організація "Корупція-Стоп", посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, звернулося до суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та направити справу на новий розгляд до П`ятого апеляційного адміністративного суду.
Уважаючи помилковими висновки суду апеляційної інстанції в частині відсутності у позивача як громадської організації порушеного права, скаржник посилається на пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України та зазначає, що суди попередніх інстанцій не врахували висновки Верховного Суду від 23 лютого 2023 року у справі № 810/3361/18, від 11 червня 2020 року у справі № 804/577/18 та від 31 березня 2021 року у справі № 640/21611/19.
Позивач наполягає, що суд апеляційної інстанції не дослідив належним чином установчі документи громадської організації, мету громадської організації та її безпосередній зв`язок з предметом позову, а також заяви членів громадської організації та операторів місць паркування з проханням відреагувати на ухвалений нормативно-правовий акт. Ці документи та обставини, на думку позивача, належним чином підтверджують вплив оскаржуваного рішення на права та законні інтереси членів громадської організації та юридичних осіб, які звернулися до позивача за захистом своїх прав.
Скаржник також не погоджується з висновками суду апеляційної інстанції щодо суті спірних правовідносин, посилаючись на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування норми підпункту 268-1.1.2 пункту 268-1.1. та підпункту 268-1.3.2 пункту 268-1.3 статті 268-1 Податкового кодексу України).
Громадська організація "Корупція-Стоп" наполягає, що рішення органу місцевого самоврядування про встановлення збору за місця для паркування має обов`язково містити перелік спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів. Відсутність такого переліку, на думку позивача, є суттєвим недоліком, який свідчить про протиправність оскаржуваного нормативно-правового акта.
Відповідач заперечив проти вимог касаційної скарги та просив відмовити у її задоволенні, оскільки суд апеляційної інстанції правильно дослідив обставини справи та подані докази і не допустив неправильного застосування норм матеріального та порушень норм процесуального права.
Треті особи не скористалися правом на подання відзиву на касаційну скаргу, що не перешкоджає розгляду справи.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:
Відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Згідно зі статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
Відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Статтею 5 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Аналіз наведених норм свідчить, що адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушення прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що в зв`язку з прийняттям рішення чи вчиненні дій (допущення бездіяльності) суб`єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.
Задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права чи інтереси у сфері публічно-правових відносин.
Таким чином, у розумінні КАС України захист прав, свобод та інтересів осіб завжди має похідний характер від встановлення судом самого факту їх порушення, адже відсутність порушеного права, свободи чи інтересу виключає необхідність їх захисту або відновлення.