ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 травня 2024 року
м. Київ
справа № 640/33257/21
провадження № К/990/15137/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Берназюка Я.О., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "КИЇВТРАНСБУД"
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 листопада 2022 року (суддя Аблов Є.В.) і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2023 року (головуючий суддя Безименна Н.В., судді Белова Л.В., Кучма А.Ю.)
у справі №640/33257/21
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "КИЇВТРАНСБУД"
до Державної інспекції архітектури та містобудування України
про визнання протиправними рішень.
І. РУХ СПРАВИ
1. У листопаді 2021 року Товариство з обмеженою відповідальністю "КИЇВТРАНСБУД" (далі - ТОВ "КИЇВТРАНСБУД") звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної інспекції архітектури та містобудування України, в якому просило визнати протиправними та скасувати постанову відповідача про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 01 листопада 2021 року № 3/02-20 та припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 22 жовтня 2021 року.
2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 листопада 2022 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2023 року, у задоволенні позову відмовлено.
3. Не погодившись із вказаними судовими рішеннями, ТОВ "КИЇВТРАНСБУД" звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції і задовольнити позов.
4. Від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить відмовити у задоволенні касаційної скарги і залишити без змін судові рішення.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що на підставі наказу Державної інспекції архітектури та містобудування України від 19 жовтня 2021 року №144 та направлення для проведення позапланового заходу від 19 жовтня 2021 року № 623/02/12-21, головним інспектором будівельного нагляду Третього відділу державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту державного архітектурно-будівельного контролю Державної інспекції архітектури та містобудування України Нікітчиною І.В. та головним інспектором будівельного нагляду відділу державного архітектурно-будівельного контролю Управління Державної інспекції архітектури та містобудування у Дніпропетровській області Марченко А.В. проведено позапланову перевірку щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів на об`єкті "Нове будівництво торговельного комплексу за адресою: Дніпропетровська область, м.Нікополь, вул. Патріотів України, 128" (об`єкт будівництва), замовник - ТОВ "ЕПІЦЕНТР К", проектна організація - ТОВ "ПІ ПОЛТАВАРХПРОЕКТ", підрядник - ТОВ "КИЇВТРАНСБУД", за результатами якої складено акт від 22 жовтня 2021 року №1, в якому відображено наявність порушень вимог законодавства:
- пункт 3 частини 1 статті 34 та частини 1 статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" - під час перевірки встановлено фактично побудований об`єкт будівництва без видачі замовнику органом ДАБК дозволу на виконання будівельних робіт щодо об`єктів з значними (СС3) наслідками. Єдина державна електронна система на час перевірки не містила даних про наявність дозволу на початок будівельних робіт по вказаному об`єкту;
- частини 2 статті 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" - встановлено, що на об`єкті будівництва здійснюється господарська діяльність, тобто фактично об`єкт збудований та експлуатується без подачі замовником акта готовності об`єкта до експлуатації та без отримання від органу ДАБК сертифікату про прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта.
6. З вказаного акту вбачається, що перевірка проводилась без участі позивача та з залученням начальника відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Нікопольської міської ради Мелихова О.І та головного спеціаліста відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Нікопольської міської ради Беренштейн І.Г.
7. Внаслідок встановлених порушень вимог містобудівного законодавства, посадовими особами відповідача складено припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 22 жовтня 2021 року, в якому зафіксовано, що ТОВ "КИЇВТРАНСБУД" здійснено самочинне будівництво та фактично побудовано об`єкт торгівельного комплексу без документів, що дають право на виконання будівельних робіт і вказаний об`єкт експлуатується до його прийняття в експлуатацію, що є порушенням пункту 3 частини 1 та частини 7 статті 34, частини 1 статті 37, частини 2 та частини 8 статті 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", внаслідок чого вказаним приписом вимагалося усунути у встановленому законодавством порядку порушення вимог у сфері містобудівної діяльності на вищезазначеному об`єкті будівництва у строк до 23 листопада 2021 року.
8. Вказані документи направлені на адресу позивача засобами поштового зв`язку 22 жовтня 2021 року зі штриховим індентифікатором 4900093347701, про що наявні відповідні відмітки та вручені представнику ТОВ "КИЇВТРАНСБУД" 26 жовтня 2021 року, що підтверджується рекомендованим повідомленням про вручення.
9. Головним інспектором будівельного нагляду Третього відділу державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту державного архітектурно-будівельного контролю Державної інспекції архітектури та містобудування України Нікітчиною І.В. складено протокол про порушення у сфері містобудівної діяльності від 22 жовтня 2021 року, відповідно до якого під час здійснення позапланової перевірки встановлено порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності ТОВ "КИЇВТРАНСБУД", а саме частини 1 статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", пункту 5 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року №466 (виконано будівельні роботи без отримання дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об`єктів, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з значними (СС3) наслідками або підлягають оцінці впливу на довкілля згідно із Законом України "Про оцінку впливу на довкілля"). Відповідальність за встановлені порушення передбачена абзацом 2 пункту 4 частини 3 статті 2 Закону України "Про відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності".
10. Листом від 23 жовтня 2021 року №671/02/12-21 відповідач повідомив ТОВ "КИЇВТРАНСБУД", що розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності відбудеться о 09:00 год 05 листопада 2021 року у приміщенні Державної інспекції архітектури та містобудування України за адресою 01133, м.Київ, бул.Лесі Українки, 26, каб.703.
11. Внаслідок допущення технічної помилки щодо норми, яка передбачає відповідальність за вчинене порушення, 26 жовтня 2021 року головним інспектором будівельного нагляду Третього відділу державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту державного архітектурно-будівельного контролю Державної інспекції архітектури та містобудування України Нікітчиною І.В. складено аналогічний протокол про порушення у сфері містобудівної діяльності, відповідно до якого відповідальність за встановлені порушення передбачена абзацом 3 пункту 4 частини 3 статті 2 Закону України "Про відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності". У вказаному протоколі зазначено, що розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності відбудеться о 09:00 год 01 листопада 2021 року у приміщенні Державної інспекції архітектури та містобудування України за адресою 01133, м.Київ, бул.Лесі Українки, 26, каб.703.
12. Примірник вказаного протоколу направлений на адресу позивача засобами поштового зв`язку зі штриховим ідентифікатором 0113301439082, по що в протоколі наявна відповідна відмітка та підтверджується фіскальним чеком УДППЗ "Укрпошта".
13. Доказів отримання вказаного поштового відправлення матеріали справи не містять.
14. За результатами розгляду матеріалів у справі про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, а саме акту від 22 жовтня 2021 року №1 та протоколу від 26 жовтня 2021 року, головним інспектором будівельного нагляду Третього відділу державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту державного архітектурно-будівельного контролю Державної інспекції архітектури та містобудування України Нікітчиною І.В. винесено постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 01 листопада 2021 року №3/02-20, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 3 пункту 4 частини 3 статті 2 Закону України "Про відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено на нього штраф у сумі 2 141 100,00 грн.
15. Примірник вказаної постанови направлено на адресу ТОВ "КИЇВТРАНСБУД" засобами поштового зв`язку 01 листопада 2021 року зі штриховим ідентифікатором 0113301431707, що підтверджується копією конверта.
16. Вважаючи припис про усунення поршень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 22 жовтня 2021 року та постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 01 листопада 2021 року №3/02-20 протиправними, позивач звернувся до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17. Відмовляючи у позові, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що відповідачем було здійснено належні заходи щодо своєчасного сповіщення позивача про проведення зазначеного заходу держархбудконтролю та про його результати, позивачем не спростовується факт будівництва без дозволу на виконання будівельних робіт та не надано під час розгляду справи доказів зворотного.
18. Суд апеляційної інстанції також відзначив, що з долученої до матеріалів справи в суді апеляційної інстанції копії дозволу на виконання будівельних робіт №ІУ013211029376 на нове будівництво торгівельного комплексу за адресою Дніпропетровська область, м.Нікополь, вул.Патріотів України, 128 вбачається, що він виданий лише 01 листопада 2021 року, в той час, як з матеріалів перевірки вбачається, що станом на 22 жовтня 2021 року відповідний будівельний об`єкт вже був побудований та експлуатувався. Таким чином, як на момент проведення будівельних робіт, так і станом на проведення перевірки та складання акту від 22 жовтня 2021 року №1 та протоколу про порушення у сфері містобудівної діяльності від 26 жовтня 2021 року ні замовник будівництва (ТОВ "Епіцентр К"), ні генеральний підрядник (ТОВ "КИЇВТРАНСБУД") не отримали дозвіл на виконання будівельних робіт на об`єкті будівництва торгівельного комплексу за адресою Дніпропетровська область, м. Нікополь, вул. Патріотів України, 128, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів зі значними (СС3) наслідками.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
19. Заявник, обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, зазначає пункт 1 частини 4 статті 328 КАС України: неправильне застосування судами норм матеріального права, а саме, підпунктів 3-5 пункту 13 Порядку здійснення державного архітектурно - будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок №553); порушення норм процесуального права, а саме пункту 1 частини 2 статті 2 КАС України, які були застосовані судами попередніх інстанцій без урахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 27 лютого 2019 року у справі №210/3059/17, від 03 вересня 2021 року у справі №520/3697/2020, від 25 березня 2021 року у справі №520/235/20, від 27 березня 2023 року у справі №210/5130/17.
ТОВ "КИЇВТРАНСБУД" наполягає на тому, що відповідач зобов`язаний був вжити заходів щодо попереднього та завчасного повідомлення суб`єкта містобудування (позивача) про проведення позапланової перевірки як обов`язкової передумови для її проведення, чого зроблено не було. Так, позивач у справі не отримував повідомлень про проведення позапланової перевірки до моменту її проведення, а про те що було проведено такий захід державного архітектурно - будівельного контролю йому стало відомо вже після фактичного проведення такого заходу.
20. Скаржник стверджує, що судом першої та апеляційної інстанцій не було взято до уваги надані позивачем у справі докази, а саме: копія протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 22 жовтня 2021 року та лист Державної інспекції архітектури та містобудування України від 23 жовтня 2021 року за № 671/02/12-21, але натомість взято за основу неналежний доказ - протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 26 жовтня 2021 року, який ТОВ "КИЇВТРАНСБУД" було отримано разом із відзивом на позов (так як і Акт від 22 жовтня 2021 року №1, складений за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності), тобто вже після відкриття провадження у справі у суді першої інстанції.
За результатами проведення позапланової перевірки позивач отримав протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 21 жовтня 2021 року, де взагалі була відсутня дата та час розгляду справи про адмінправопорушення. ТОВ "КИЇВТРАНСБУД" було відомо лише про одну дату розгляду справи про адмінправопорушення, а саме 05 листопада 2021 року.
21. З посиланням на висновки, висловлені Верховним Судом, зокрема, у постанові від 15 липня 2021 року у справі № 520/11372/19, позивач стверджує, що недотримання процедури проведення заходу архітектурно-будівельного контролю є достатніми для скасування його наслідків.
22. У відзиві на касаційну скаргу відповідач погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про відмову у позові, а також зазначає, що оскільки виявлено ознаки самочинного будівництва, то оскаржувана позапланова перевірка проводилась без участі представників суб`єктів містобудування, натомість було залучено представників органів місцевого самоврядування у повній відповідності з порядком, встановленим законодавством. У строк, передбачений пунктом 24 Порядку № 553, матеріали перевірки були направлені на адресу позивача засобами поштового зв`язку.
23. Також відповідач вважає, що не може бути підставою для скасування оскаржуваних рішень і постанови факт того, що позивач не був присутнім на розгляді питання про притягнення його до відповідальності, оскільки ні на момент розгляду відповідачем справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, ні під час перегляду спірних правовідносин в судовому порядку позивачем не надано відповідних пояснень та доказів, які б свідчили про відсутність підстав для притягнення його до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
24. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
25. За визначенням частини 1 статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Державний архітектурно-будівельний контроль замовників будівництва, які є фізичними особами, здійснюється відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" з урахуванням особливостей правового статусу таких осіб. Порядок здійснення архітектурно-будівельного контролю визначається Кабінетом Міністрів України.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема, виявлення факту самочинного будівництва об`єкта.
26. Відповідно до частин 2-3 наведеної статті орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про адміністративні правопорушення та справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, в тому числі: безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню; складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов`язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил; залучати до проведення перевірок представників центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, експертних та громадських організацій (за погодженням з їх керівниками), фахівців галузевих науково-дослідних та науково-технічних організацій; здійснювати фіксування процесу проведення перевірки з використанням фото-, аудіо- та відеотехніки. На одному об`єкті будівництва, який є предметом державного архітектурно-будівельного контролю, приписи про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил, про зупинення підготовчих та будівельних робіт, а також складання протоколів про вчинення правопорушень та накладення штрафів можуть стосуватися кількох суб`єктів містобудування.