ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
02 травня 2024 року
м. Київ
справа № 440/1143/21
адміністративне провадження № К/990/21708/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мацедонської В. Е.,
суддів: Губської О. А., Уханенка С. А.,
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до голови Чутівської селищної ради ОСОБА_2, Чутівської селищної ради Полтавського району Полтавської області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійні вимоги щодо предмету спору на стороні відповідача, - староста Черняківського старостинського округу ОСОБА_3, про визнання протиправним та скасування рішення, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою представника ОСОБА_1 - адвоката Піддубного Дмитра Ігоровича на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 20 липня 2021 року (головуючий суддя Бойко С. С.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2022 року (головуючий суддя Мінаєва О. М., судді: Кононенко З.О., Калиновський В. А.)
І. Суть спору
У лютому 2021 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до голови Чутівської селищної ради ОСОБА_2 (далі - відповідач 1, голова Чутівської селищної ради ОСОБА_2.), Чутівської селищної ради Полтавського району Полтавської області (далі - відповідач 2, Чутівська селищна рада), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійні вимоги щодо предмету спору на стороні відповідача, - староста Черняківського старостинського округу ОСОБА_3 (далі - староста ОСОБА_3 ), у якому просив:
- визнати незаконним та скасувати рішення четвертої сесії VIII скликання Чутівської селищної ради від 21 січня 2021 року щодо затвердження ОСОБА_3 старостою по Черняківському старостинському округу Чутівської селищної ради;
- визнати незаконним та скасувати розпорядження голови Чутівської селищної ради ОСОБА_2 від 19 січня 2021 року № 12 про зупинення рішення ІV сесії Чутівської селищної ради 8 скликання від 15 січня 2021 року "Про затвердження старости Черняківського старостинського округу".
На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що розпорядження голови Чутівської селищної ради ОСОБА_2 від 19 січня 2021 року № 12 та рішення четвертої сесії VIII скликання Чутівської селищної ради від 21 січня 2021 року є незаконними та порушують права та законні інтереси позивача, оскільки 15 січня 2021 року Чутівська селищна рада (четверта сесія селищної ради VIII скликання) прийняла рішення щодо затвердження ОСОБА_1 старостою по Черняківському старостинському округу Чутівської селищної ради, голова селищної ради рішення підписав, ОСОБА_1 склав та підписав присягу старости, отже, набув повноважень старости по вказаному округу. Зазначає, що голова Чутівської селищної ради ОСОБА_2. розпорядженням від 19 січня 2021 року № 12 фактично неправомірно припинив повноваження ОСОБА_1 як старости, що потягло за собою незаконну процедуру призначення ОСОБА_3 .
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи.
25 листопада 2020 року Чутівська селищна рада (перша сесія селищної ради VIII скликання) прийняла Рішення про утворення старостинських округів Чутівської селищної ради.
11 грудня 2020 року рішенням Чутівської селищної ради (друга сесія селищної ради VIII скликання) затверджено Регламент роботи Чутівської селищної ради VIII скликання.
15 січня 2021 року рішенням Чутівської селищної ради Полтавської області (четверта сесія селищної ради VIII скликання) затверджено Положення про старосту старостинського округу Чутівської селищної ради.
Відповідно до витягу з протоколу Чутівської селищної ради (четверта сесія селищної ради VIII скликання) від 15 січня 2021 року вбачається, що на сесії селищної ради ОСОБА_1 обрано старостою по Черняківському старостинському округу Чутівської селищної ради. Результати голосування: "за" - 16, "проти" - 3, "утрималися" - 8.
Цього ж дня ОСОБА_1 складено Присягу.
18 січня 2021 року на адресу голови Чутівської селищної ради ОСОБА_2 надійшло звернення за підписом 44 осіб жителів сіл Кочубеївка, Черняківка, В. Рівні, Н. Рівні, в якому вони висловили обурення щодо затвердження по їхньому округу старости ОСОБА_1, у той час, коли територіальна громада Черняківського старостинського округу підтримала кандидатуру ОСОБА_3 для затвердження старостою по вказаному округу, вказавши, що на його підтримку було зібрано понад 300 підписів, що надавались до ради. Проте, думка жителів депутатами при голосуванні не врахована, з огляду на це, просили провести повторне голосування, під час якого депутати повинні обов`язково врахувати їх волевиявлення.
19 січня 2021 року голова Чутівської селищної ради ОСОБА_2. видав розпорядження № 12 про зупинення рішення ІV сесії Чутівської селищної ради 8 скликання від 15 січня 2021 року "Про затвердження старости Черняківського старостинського округу" та про повторний розгляд Чутівською селищною радою рішення "Про повторний розгляд проекту рішення ІV сесії Чутівської селищної ради 8 скликання від 15 січня 2021 року "Про затвердження старости Черняківського старостинського округу".
21 січня 2021 року Чутівська селищна рада (четверта сесія селищної ради VIII скликання) повторно розглянула проект рішення ІV сесії Чутівської селищної ради 8 скликання від 15 січня 2021 року "Про затвердження старости Черняківського старостинського округу", за результатами якого рішення не прийнято.
Цього ж дня, за пропозицією депутата Чутівської селищної ради ОСОБА_5, голова Чутівської селищної ради ОСОБА_2. поставив на голосування питання щодо включення до порядку денного питання про обрання старост Войнівського, Черняківського та Таверівського старостинських округів.
Голова Чутівської селищної ради ОСОБА_2. виніс на голосування кандидатуру ОСОБА_3 на посаду старости Черняківського старостинського округу. Рішення прийнято і підписано головою Чутівської селищної ради ОСОБА_2.
Указані обставини стали підставою для звернення ОСОБА_1 до суду з цим позовом за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.
ІІІ. Рішення судів попередніх інстанцій та мотиви їх ухвалення.
Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 20 липня 2021 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2022 року, у задоволенні позову відмовлено.
Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що за змістом частини четвертої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" селищний голова у п`ятиденний строк з моменту прийняття рішення селищної ради має право зупинити рішення і внести його на повторний розгляд ради, обґрунтувавши свої зауваження до рішення. Крім того, суди попередніх інстанцій зазначили, що рішення ІV сесії Чутівської селищної ради 8 скликання від 15 січня 2021 року селищним головою не підписано, тобто його не можливо вважати чинним, а тому складення присяги старости ОСОБА_1 було передчасним, у зв`язку з чим неможливо вважати ОСОБА_1 таким, що набув повноважень старости Черняківського старостинського округу Чутівської селищної ради.
Суди попередніх інстанцій також дійшли висновку про дотримання процедури затвердження старости округу, а тому твердження позивача про незаконність рішення четвертої сесії VIII скликання Чутівської селищної ради від 21 січня 2021 року щодо затвердження ОСОБА_3 старостою по Черняківському старостинському округу Чутівської селищної ради є недоведеними.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
15 серпня 2022 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга представника ОСОБА_1 - адвоката Піддубного Дмитра Ігоровича на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 20 липня 2021 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2022 року.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 28 вересня 2022 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Відповідно до Протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 30 квітня 2024 року (у зв`язку зі звільненням судді ОСОБА_4 у відставку) визначено склад суду: Мацедонська В. Е. (головуючий суддя), Губська О. А., Уханенко С. А.
V. Касаційне оскарження
У касаційній скарзі представник позивача просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, прийняти нове рішення про задоволення позову.
На обґрунтування позиції скаржник посилається на відсутність висновку Верховного Суду у подібних правовідносинах щодо застосування статті 11 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" (щодо моменту набуття повноважень посадової особи місцевого самоврядування, яка вперше приймається на службу в органи місцевого самоврядування, у момент скріплення тексту присяги своїм підписом).
Представник позивача стверджує, що суди попередніх інстанцій помилково застосували норми пункту 3 частини четвертої статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", відповідно до якої сільський, селищний, міський голова, зокрема, підписує рішення ради та її виконавчого комітету, а також норми статті 70 Регламенту Чутівської селищної ради VIII скликання, відповідно до якої акти ради ненормативного характеру набувають чинності з моменту їх підписання. На думку скаржника, у спірних правовідносинах повинні бути застосовані норми статті 11 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", відповідно до якої посадова особа місцевого самоврядування, яка вперше приймається на службу в органи місцевого самоврядування, уважається такою, що вступила на посаду, з моменту складення Присяги.
Представник позивача уважає, що судами першої та апеляційної інстанцій проігноровано доводи ОСОБА_1 та приписи законодавства щодо набуття повноважень посадовими особами місцевого самоврядування, а також правову природу Присяги як одностороннього, індивідуального, публічно-правового, конституційного зобов`язання.
Стверджує, що з моменту складення Присяги (15 січня 2021 року) позивач приступив до повноважень старости Черняківського старостинського округу Чутівської селищної ради, а тому подальші дії і рішення відповідачів були протиправними.
Також скаржник звертає увагу на протиправність рішення четвертої сесії Чутівської селищної ради VIII скликання від 21 січня 2021 року щодо затвердження ОСОБА_3 старостою по Черняківському старостинському округу Чутівської селищної ради через недотримання процедури опублікування відповідного рішення.
Відповідачами поданий відзив на касаційну скаргу, у якому останні просять касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін. Зазначають, що рішення четвертої сесії Чутівської селищної ради VIII скликання від 15 січня 2021 року головою Чутівської селищної ради ОСОБА_2 підписане не було, дія цього рішення в межах встановленого п`ятиденного строку була зупинена головою селищної ради, а отже зачитування позивачем Присяги було передчасним та немає жодного юридичного значення для набуття повноважень старости Черняківського старостинського округу Чутівської селищної ради.
Чутівська селищна рада та її голова ОСОБА_2 наголошують, що пунктом 3 частини четвертої статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" установлений обов`язок селищного голови підписувати рішення ради та її виконавчого комітету і ця норма стосується усіх без винятку рішень ради і її виконавчого комітету.
Третя особа, яка не заявляє самостійні вимоги щодо предмету спору на стороні відповідача, - староста Черняківського старостинського округу ОСОБА_3 відзив на касаційну скаргу не подав, що не перешкоджає перегляду рішень першої та апеляційної інстанцій.
VІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з частиною першою статті 143 Основного Закону України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування вирішують, крім передбачених в Основному Законі України, й інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.
Система та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначаються Законом України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР).
Статтею 2 Закону № 280/97-ВР установлено, що місцеве самоврядування в Україні -це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Відповідно до частини третьої статті 26 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради об`єднаної територіальної громади, утвореної відповідно до Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", крім питань, зазначених у частині першій цієї статті, вирішуються такі питання: 1) утворення старостинських округів; 2) затвердження Положення про старосту; 3) прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень старости у випадках, передбачених цим Законом.
Частинами першою, п`ятою, сьомою статті 46 Закону № 280/97-ВР визначено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.
Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.
Сесія сільської, селищної, міської, районної у місті ради повинна бути також скликана за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради, а сесія районної, обласної ради - також за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради або голови відповідної місцевої державної адміністрації.
Сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради (частина дванадцята статті 46 Закону № 280/97-ВР).
Водночас, частина четверта статті 42 Закону № 280/97-ВР визначає повноваження сільського, селищного, міського голови, до яких, зокрема, віднесено підписання рішень ради та її виконавчого комітету.
Статтею 59 Закону № 280/97-ВР визначено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос. Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". На офіційному веб-сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід`ємною частиною протоколу сесії ради.