ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 квітня 2024 року
м. Київ
справа №440/3174/19
адміністративне провадження № К/9901/32156/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 08 жовтня 2020 року у справі № 440/3174/19 (головуючий суддя Кононенко З.О., судді: Сіренко О.І., Калиновський В.А.) за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради, треті особи: Комунальне підприємство "Теплоенерго", Департамент житлово-комунального господарства Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області про визнання протиправним та скасування рішення,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
23 серпня 2019 року ОСОБА_1 (далі також позивачка) звернулася до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради (далі також відповідач), у якому просила:
визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області № 606 від 25 травня 2018 року "Про встановлення тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, послуги з централізованого постачання гарячої води, що надаються комунальним підприємством "Теплоенерго" м.Кременчука" з додатком з моменту його прийняття;
визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області № 1385 від 29 жовтня 2018 року "Про встановлення тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, послуги з централізованого постачання гарячої води, що надаються комунальним підприємством "Теплоенерго" м. Кременчука" з додатком з моменту його прийняття;
визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області № 1658 від 10 грудня 2018 року "Про встановлення тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, послуги з централізованого постачання гарячої води, що надаються комунальним підприємством "Теплоенерго" м.Кременчука" з додатком з моменту його прийняття;
визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області № 1092 від 10 жовтня 2017 року "Про погодження Інвестиційної програми комунальному підприємству "Теплоенерго" на 2018 рік" з додатком з моменту його прийняття;
визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області № 1752 від 28 грудня 2018 року "Про погодження Інвестиційної програми комунальному підприємству "Теплоенерго" на 2019 рік" з додатком з моменту його прийняття;
визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області № 138 від 01 лютого 2019 року "Про затвердження Порядку проведення відкритих слухань" з моменту його прийняття;
зобов`язати Виконавчий комітет Кременчуцької міської ради Полтавської області за винесені протиправні рішення виплатити заподіяну матеріальну шкоду у розмірі 500000,00 гривень.
Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 20 серпня 2019 року позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито провадження у справі за правилами загального позовного провадження, залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Комунальне підприємство "Теплоенерго" м.Кременчука" (далі також третя особа-1).
Цією ж ухвалою від 20 серпня 2019 року роз`єднано поєднані в одне провадження позовні вимоги у справі № 440/2240/19 шляхом виділення у самостійне провадження позовних вимог ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Комунальне підприємство "Теплоенерго" м. Кременчука" про визнання протиправним та скасування рішення Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області № 138 від 01 лютого 2019 року "Про затвердження Порядку проведення відкритих слухань" з моменту його прийняття.
Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 27 серпня 2019 року прийнято до провадження адміністративну справу № 440/3174/19 за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Комунальне підприємство "Теплоенерго" м.Кременчука про визнання протиправним та скасування рішення та призначено підготовче засідання.
Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2019 року залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Департамент житлово-комунального господарства Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради (змінено назву на Департамент житлово-комунального господарства Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області, далі також третя особа-2 або Департамент).
Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 24 січня 2020 року у задоволені позову відмовлено.
Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 08 жовтня 2020 року рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 24 січня 2020 року у справі № 440/3174/19 скасовано в частині відмови в задоволенні позову щодо визнання протиправним та скасування пункту 4 Порядку проведення відкритих слухань, затвердженого рішенням Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області № 138 від 01 лютого 2019 року "Про затвердження Порядку проведення відкритих слухань".
Прийнято в цій частині постанову, якою позовні вимоги ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради, треті особи Комунальне підприємство "Теплоенерго", Департамент житлово-комунального господарства Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради задоволено.
Визнано протиправним та скасовано пункт 4 Порядку проведення відкритих слухань, затвердженого рішенням Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області № 138 від 01 лютого 2019 року "Про затвердження Порядку проведення відкритих слухань".
В іншій частині рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 24 січня 2020 року у справі № 440/3174/19 залишено без змін.
26 листопада 2020 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга відповідача, надіслана 19 листопада 2020 року, у якій скаржник просить скасувати постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 08 жовтня 2020 року та залишити в силі рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 24 січня 2020 року.
Ухвалою Верховного Суду від 08 грудня 2020 року відкрито касаційне провадження. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
30 грудня 2020 року від позивачки надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просить відмовити у задоволенні касаційної скарга, постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 08 жовтня 2020 року залишити без змін.
12 січня 2021 року від третьої особи-2 надійшли письмові пояснення та клопотання, в якому зазначено про зміну назви з Департаменту житлово-комунального господарства виконавчого комітету Кременчуцької міської ради на Департамент житлово-комунального господарства Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області.
16 січня 2021 року від позивачки надійшло клопотання, в якому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції без змін.
Ухвалою Верховного Суду від 29 квітня 2024 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України).
IІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
В обґрунтування позовних вимог позивачка зазначила, що Порядком проведення відкритих слухань, затвердженим рішенням Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області № 138 від 01 лютого 2019 року (далі також рішення № 138, Порядок № 138), передбачено, що не пізніше ніж за 2 календарні дні до дня проведення відкритих слухань (обговорень) виконавець послуг розміщує на своєму веб-порталі (за наявності) та на веб-порталі Кременчуцької міської ради та Виконавчого комітету оголошення про проведення відкритих слухань.
На думку позивачки, такі короткі строки (лише 2 календарні дні) обмежують її у праві завчасно дізнатися про проведення відкритого слухання, а також суперечать положенням Закону України від 10 грудня 2015 року № 887-VIII "Про особливості доступу до інформації у сферах постачання електричної енергії, природного газу, теплопостачання, централізованого постачання гарячої води, централізованого водопостачання та водовідведення" (далі також Закон № 887-VIII) та Порядку доведення до споживачів інформації про перелік житлово-комунальних послуг, структуру цін/тарифів, зміну цін/тарифів з обґрунтуванням її необхідності та про врахування відповідної позиції територіальних громад, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 390 від 30 липня 2012 року (далі також Порядок № 390).
У відзиві на позов відповідач наполягає на дотриманні процедури прийняття та опублікування спірного рішення.
На думку відповідача, оскільки оскаржуваним рішенням не порушено жодних прав позивачки та такий нормативно-правовий акт не застосовується безпосередньо до позивачки, остання не має права на звернення до суду із позовною вимогою про визнання протиправним та скасування такого нормативно-правового акта.
У відповіді на відзив позивачка додатково зазначила, що відповідно до частини третьої статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" проекти нормативно-правових актів підлягають оприлюдненню не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття, натомість відповідачем не надано доказів оприлюднення проекту оскаржуваного рішення на веб-сайті відповідача.
У письмових поясненнях третя особа-2 зазначила, що спірне рішення № 138, яким затверджено Порядок проведення відкритих слухань, прийнято на виконання положень Закону № 887-VIII.
Водночас зауважила, що Порядок проведення відкритих слухань, затверджений рішенням № 138, не суперечить положенням та не змінює Порядок № 390.
На думку третьої особи-2, оскаржуваний нормативно-правовий акт породжує обов`язки лише для суб`єктів господарювання, які надають послуги з теплопостачання та гарячого водопостачання, та не порушує права та обов`язки позивачки.
У відповіді на пояснення третьої особи-2 позивачка зазначила, що оскаржуване нею рішення стосується її прав як споживача комунальних послуг з теплопостачання та гарячого водопостачання, оскільки таким рішенням встановлено процедуру організації та проведення відкритих слухань проектів рішень з питань встановлення тарифів та погодження інвестиційних програм.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено таке.
01 лютого 2019 року Виконавчим комітетом Кременчуцької міської ради розглянуто питання порядку денного № 3 "Про затвердження Порядку проведення відкритих слухань" та відповідно до частини третьої статті 4 Закону № 887-VIII, керуючись Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", статтею 40 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", прийнято рішення № 138 "Про затвердження Порядку проведення відкритих слухань", яким затверджено Порядок проведення відкритих слухань.
Не погодившись із прийняттям Виконавчим комітетом Кременчуцької міської ради рішенням № 138 "Про затвердження Порядку проведення відкритих слухань", позивачка звернулася до суду з цим позовом.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції дійшов висновку про дотримання відповідачем процедури оприлюднення проекту оскаржуваного рішення та прийнятого рішення.
Судом першої інстанції зауважено, що позивачка, зазначаючи про стислі строки (2 календарних дні) розміщення оголошення про проведення відкритих слухань, не наводить жодну конкретну норму закону, якою встановлений інший строк оприлюднення оголошення, або конкретну норму, якій суперечить встановлений у Порядку проведення відкритих слухань строк оприлюднення оголошення про проведення відкритих слухань.
На думку суду першої інстанції, невідповідність певного пункту Порядку проведення відкритих слухань, затвердженого рішенням № 138, вимогам закону є підставою для внесення змін та доповнень до Порядку проведення відкритих слухань шляхом прийняття відповідного рішення та не може бути достатньою та самостійною підставою для визнання протиправним та скасування самого рішення № 138.
Також суд першої інстанції дійшов висновку, що позивачка не є особою, щодо якої безпосередньо застосовано положення оскаржуваного рішення, оскільки доказів того, що це рішення спричинило суттєвого негативного впливу саме позивачці і вона зазнала реальної шкоди, матеріали справи не містять.
Скасовуючи постанову суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позовних вимог щодо визнання протиправним та скасування пункту 4 Порядку проведення відкритих слухань, затвердженого рішенням № 138, та ухвалюючи у цій частині постанову про задоволення позовних вимог, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що такий короткий строк як 2 календарні дні не є розумним та не дає в повній мірі реалізувати права жителів громади як споживачів взяти участь в відкритих слуханнях, що порушує їхні права.
Суд апеляційної інстанції вважає, що застосування настільки стислих строків як два календарних дні на розміщення оголошення про проведення відкритих слухань, призвело до порушення відповідачем одного із основних принципів державної регуляторної політики України, визначених у статті 4 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", а саме принципу прозорості та врахування громадської думки, який полягає у відкритості для фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов`язковому розгляді регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, обов`язковості та своєчасності доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.
Також суд апеляційної інстанції не погодився з висновком суду першої інстанції про те, що позивачка не є особою, щодо якої безпосередньо застосовано положення оскаржуваного рішення.
На думку суду апеляційної інстанції, затверджений Порядок проведення відкритих слухань (які проводяться для обговорень мешканцями (споживачами) підвищення тарифів та затвердження інвестиційних програм) та оскаржуване рішення безпосередньо стосується прав та інтересів як позивачки так інтересів та прав інших мешканців м. Кременчука, оскільки оскаржуваним рішенням встановлено процедуру організації та проведення відкритих слухань проектів рішень відповідача з питань встановлення тарифів та погодження інвестиційних програм, про що зазначено в преамбулі Порядку.
Водночас судом апеляційної інстанції зауважено, що прийнятим Порядком проведення відкритих слухань встановлюються процедура та строки повідомлення споживачів про проведення відкритих слухань, подання зауважень та пропозицій споживачами, а отже, на думку суду, оскаржуване рішення, яким було затверджено такий Порядок, стосується та впливає на права позивачки.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ
В касаційній скарзі скаржник зазначає, що відповідно до частини десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Водночас зауважує, що в законодавстві не міститься вказівок щодо встановлення конкретного строку повідомлення про проведення відкритих слухань.
Відповідач вважає, що суд апеляційної інстанції, зазначаючи, що такий короткий строк як 2 календарні дії не є розумним, не визначив конкретного строку.
Також зазначає, що судом апеляційної інстанції взагалі скасовано пункт Порядку проведення відкритих слухань про сповіщення населення.
Стверджує, що Порядок проведення відкритих слухань приймався з дотриманням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" та Закону України "Про доступ до публічної інформації".
Наполягає на тому, що орган місцевого самоврядування діяв відповідно до вимог частини третьої статті четвертої Закону № 887-VIII та в межах повноважень.
У відзиві на касаційну скаргу позивачкою зазначено, що відповідачем як органом місцевого самоврядування при встановленні таких скорочених строків повідомлення про проведення відкритих слухань фактично порушено право позивачки як споживача на безперешкодний доступ до інформації та не забезпечено їй як споживачу належного доступу до інформації.
Третя особа-2 у письмових поясненнях зазначила, що Законом № 887-VIII або будь-яким іншим нормативно-правовим актом не встановлено мінімального або максимального строку протягом якого виконавець комунальних послуг повинен розмістити оголошення про проведення відкритих слухань.
Стверджує, що Порядок проведення відкритих слухань є одним із додаткових способів доведення інформації до фізичних або юридичних осіб, оскільки свої зауваження або пропозиції зацікавлені особи можуть висловити не лише під час проведення відкритих слухань, а протягом усього строку оприлюднення проєкту рішення.
У додатково поданому клопотанні позивачка зазначає, що документи, надані до суду відповідачем та третьою особою, які не направлялися іншим учасникам справи, є недопустимими. Стверджує, що такі документи також не були належним чином завірені.
Водночас вважає рішення суду апеляційної інстанції законним та обґрунтованим.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУД
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Вирішуючи спір, суд має пересвідчитись у належності особі, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення).
Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в своєму Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Відповідно до пункту 8 частини 1 статті 4 КАС України позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду.
Частиною 1 статті 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або законних інтересів особи на момент її звернення до суду.
Водночас таке порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у відповідних законодавчих актах право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.
Колегія суддів також враховує, що за сталою судовою практикою підстава позову - це ті обставини і норми права, які дозволяють особі звернутися до суду, а предмет позову - це матеріально-правові вимоги позивача до відповідача, стосовно яких він просить ухвалити судове рішення.
Предметом спору є рішення Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області № 138 від 01 лютого 2019 року "Про затвердження Порядку проведення відкритих слухань", яке є нормативно-правим актом.
Особливості розгляду справ про оскарження нормативно-правових актів, зокрема органів місцевого самоврядування, визначені статтями 264-265 КАС України.
Відповідно до частини другої статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Разом з тим, у статті 20 Господарського кодексу України визначено, що держава забезпечує захист прав і законних інтересів суб`єктів господарювання та споживачів. Кожний суб`єкт господарювання та споживач має право на захист своїх прав і законних інтересів.
Права та законні інтереси зазначених суб`єктів захищаються шляхом, зокрема, визнання повністю або частково недійсними актів органів державної влади та органів місцевого самоврядування, актів інших суб`єктів, що суперечать законодавству, ущемляють права та законні інтереси суб`єкта господарювання.
Судом апеляційної інстанції встановлено, що позивачка ОСОБА_1 є власницею квартири АДРЕСА_1, в якій зареєстрована та проживає, є споживачем та платником послуг КП "Теплоенерго".
Отже, затверджений Порядок проведення відкритих слухань (які проводяться для обговорень мешканцями (споживачами) підвищення тарифів та затвердження інвестиційних програм) та оскаржуване рішення безпосередньо стосується прав та інтересів як позивачки так інтересів та прав інших мешканців м. Кременчука, оскільки оскаржуваним рішенням затверджено процедуру організації та проведення відкритих слухань проектів рішень відповідача з питань встановлення тарифів та погодження інвестиційних програм, про що зазначено в преамбулі Порядку.
За змістом статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
Згідно з частиною третьою статті 24 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі також Закон № 280/97-ВР), органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради України і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.
Відповідно до статті 40 Закону № 280/97-ВР виконавчі органи сільських, селищних, міських рад, крім повноважень, передбачених цим Законом, здійснюють й інші надані їм законом повноваження.
Закон України "Про особливості доступу до інформації у сферах постачання електричної енергії, природного газу, теплопостачання, централізованого постачання гарячої води, централізованого питного водопостачання та водовідведення" (зазначено вище також Закон № 887-VIII) визначає особливості доступу споживачів до інформації про встановлення цін/тарифів, заходи з енергозбереження, формування та виконання інвестиційних програм у сферах постачання електричної енергії, природного газу, теплопостачання, централізованого постачання гарячої води, централізованого питного водопостачання та водовідведення.
Згідно із частиною третьою статті 4 Закону № 887-VIII державні органи та органи місцевого самоврядування, до повноважень яких віднесено встановлення цін/тарифів на товари, послуги суб`єктів природних монополій у сферах постачання електричної енергії, природного газу, теплопостачання, централізованого постачання гарячої води, централізованого питного водопостачання та водовідведення, визначають порядок оприлюднення інформації, зазначеної у пункті 2 частини першої статті 1 цього Закону, та проведення відкритих слухань щодо цієї інформації за місцем надання споживачам послуг суб`єктами природних монополій та суміжних ринків.