ОКРЕМА ДУМКА
судді Великої Палати Верховного Суду Власова Ю. Л. щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 12 березня 2024 року у справі № 927/1206/21 (провадження № 12-31гс23)
за позовом керівника Ніжинської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації до Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області, Плисківської сільської ради Ніжинського району Чернігівської області, Товариства з обмеженою відповідальністю "Івангородське" про визнання незаконним і скасування наказу, скасування рішення про державну реєстрацію та припинення права власності, визнання недійсними договорів оренди
за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області на постанову Північного апеляційного господарського суду від 13 грудня 2022 року та рішення Господарського суду Чернігівської області від 25 липня 2022 року
Коротка історія справи
У листопаді 2021 року керівник Ніжинської окружної прокуратури (далі - прокурор) звернувся до Господарського суду Чернігівської області в інтересах держави в особі Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації (далі - Департамент) з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області (далі - відповідач-1, Держгеокадастр), Плисківської сільської ради Ніжинського району Чернігівської області (далі - відповідач-2, Плисківська сільрада), Товариства з обмеженою відповідальністю "Івангородське" (далі - відповідач-3, ТОВ "Івангородське"), у якому просив:
? визнати незаконним і скасувати наказ Держгеокадастру від 21.12.2018 № 25-10008/14-18-сг "Про передачу у власність Плисківської сільської ради земельної ділянки площею 34,8071 га, кадастровий номер 7420886000:02:000:2138" (далі - Наказ);
? скасувати рішення державного реєстратора про державну реєстрацію прав від 07.02.2019 № 45416082, номер запису про право власності 59104963, та одночасно припинити за Плисківською сільрадою у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно право комунальної власності на вказану земельну ділянку;
? визнати недійсним договір оренди земельної ділянки, придбаної на земельних торгах (аукціоні), площею 17,4036 га, кадастровий номер 7420886000:02:002:0096, укладений 11.08.2021 між Плисківською сільрадою та ТОВ "Івангородське";
? визнати недійсним договір оренди земельної ділянки придбаної на земельних торгах (аукціоні), площею 17,4035 га, кадастровий номер 7420886000:02:002:0097, укладений 11.08.2021 між Плисківською сільрадою та ТОВ "Івангородське".
Позовні вимоги мотивовані тим, що відповідно до статей 53, 54 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), статей 17, 34 Закону України від 08.06.2000 № 1805-ІІІ "Про охорону культурної спадщини" земельна ділянка, кадастровий номер 7420886000:02:000:2138, площею 34,8071 га, не може вибути із державної власності.
Рішенням Господарського суду Чернігівської області від 25.07.2022, залишеним без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 13.12.2022, позов задоволено повністю.
Суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що Департамент як орган державної влади, який здійснює контроль у сфері охорони культурної спадщини у Чернігівській області, в разі виявлення порушень законодавства має право пред`явити позов про усунення таких правопорушень. Проте, Департамент не вжив належних заходів протягом розумного строку після того, як йому стало відомо про можливе порушення інтересів держави, а отже, прокурор правильно визначив позивача у цій справі та звернувся до суду із дотриманням процедури, передбаченої статтею 23 Закону України "Про прокуратуру".
На спірних земельних ділянках розташовані пам`ятки культурної спадщини (поселення Рудка-2 та група курганів-1). Внаслідок цього земельна ділянка площею 34,8071 га, кадастровий номер 7420886000:02:000:2138, протиправно вибула із державної власності, оскільки земельна ділянка, на якій розташована пам`ятка археології, не підлягає передачі з державної до комунальної або приватної власності. Тому Наказ у частині передання у комунальну власність вказаної земельної ділянки видано усупереч приписам Конституції України, ЗК України та Закону України "Про охорону культурної спадщини", він порушує виключне право власності держави на земельну ділянку обмеженої оборотоздатності, створює ризики пошкодження (знищення) частини археологічної спадщини України, а отже, підлягає визнанню недійсним.
Вимоги про скасування рішення державного реєстратора та припинення права комунальної власності на спірне майно є похідними та такими, що підлягають задоволенню.
Договори оренди підлягають визнанню недійсними з тих підстав, що земельна ділянка площею 34,8071 га, кадастровий номер 7420886000:02:000:2138, вибула з державної власності поза волею власника. Вказані договори укладені без фактичного волевиявлення власника земельних ділянок та без прав на розпорядження цими земельними ділянками у особи, які вчинила такі правочини.
Не погоджуючись із рішенням та постановою судів попередніх інстанцій, відповідач-1 звернувся із касаційною скаргою до Верховного Суду. Зазначав про те, що саме Держгеокадастр є органом, що здійснює державний контроль за використанням та охороною земель, а не органи прокуратури; Департамент не є розпорядником земель будь-якої категорії, а прокурор не довів наявності у нього підстав представляти інтереси держави саме в особі Департаменту. Позов не містить доказів того, що межі земельної ділянки, площею 34,8071 га, кадастровий номер 7420886000:02:000:2138, накладаються на межі поселення Рудка-2. Суди неправильно застосували положення Закону України "Про охорону культурної спадщини" та ЗК України. Крім того, накази Держгеокадастру щодо надання земельних ділянок є ненормативними актами, що застосовуються одноразово, а тому позов про визнання недійсним такого наказу не може бути задоволений, оскільки наказ вичерпав свою дію шляхом виконання.
Зміст постанови Великої Палати Верховного Суду
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 12 березня 2024 року у справі № 927/1206/21 (провадження № 12-31гс23) касаційну скаргу Держгеокадастру залишено без задоволення, рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
У мотивувальній частині вказаної постанови Велика Палата Верховного Суду, з-поміж іншого, зазначила про таке.
Оскільки прокурор вважає, що у спірних правовідносинах є компетентний орган, уповноважений на захист порушених інтересів держави, то при зверненні до суду з позовом прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Велика Палата Верховного Суду зауважила, що суди першої та апеляційної інстанцій встановили такі обставини: Департамент листами від 14.01.2020, 23.01.2020 та від 04.03.2021 звертав увагу Плисківської селищної ради на наявність порушень, що мають бути усунуті, проте ефективних заходів, спрямованих на повернення спірної земельної ділянки у власність держави, не вжив; листом № 5212вих-21 від 22.11.2021 прокурор повідомив Департамент про намір звернутися до суду з позовом в інтересах держави в особі цього органу (пункти 72, 74).
Департамент, зокрема, має повноваження щодо контролю за дотриманням законодавства про охорону культурної спадщини, забезпечення охорони об`єктів культурної спадщини та захисту історико-культурного середовища; щодо складання матеріалів реагування з приводу виявлених порушень щодо дотримання вимог охорони та використання об`єктів культурної спадщини, скеровування таких матеріалів до правоохоронних органів; щодо призначення охоронних заходів на пам`ятках та їхніх територіях тощо. Тобто Департамент має широке коло повноважень, які можуть бути вжиті, зокрема, з метою захисту пам`яток археології. За таких обставин Велика Палата Верховного Суду відхилила доводи касаційної скарги про те, що прокурор неправильно зазначив позивача в справі (орган, уповноважений на захист інтересів держави в спірних правовідносинах). Суди попередніх інстанцій зробили правильний висновок про дотримання прокурором приписів статті 23 Закону України "Про прокуратуру" та, відповідно, порядку звернення до суду з цим позовом (пункти 80, 81).
З огляду на встановлені судами попередніх інстанцій обставини, земельна ділянка, площею 34,8071 га, кадастровий номер 7420886000:02:000:2138 (яку було поділено на земельні ділянки з кадастровими номерами 7420886000:02:002:0096 та 7420886000:02:002:0097), є такою, на якій розташовані пам`ятки археології. Як результат, ця земельна ділянка передана з державної власності протиправно (пункт 96).
Обраний прокурором спосіб захисту шляхом оскарження рішення (наказу) уповноваженого органу про передачу земельної ділянки в комунальну власність безпосередньо передбачений у пункті 10 частини другої статті 16 ЦК України та, за встановлених судами конкретних обставин справи, є достатнім і ефективним у спірних правовідносинах, відповідає правовій природі відносин учасників спору. З урахуванням обставин, з якими прокурор пов`язував порушення прав та інтересів держави (наявність у державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень запису про реєстрацію права комунальної власності на спірну земельну ділянку), скасування рішення уповноваженого органу, яке продовжує діяти як підстава виникнення та існування права комунальної власності і внесення відповідного запису до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, саме лише приведе до усунення порушення прав держави на особливо цінні об`єкти археологічної спадщини (пункт 123).
У справі, що переглядається, прокурор пред`явив чотири вимоги: про скасування наказу Держгеокадастру від 21.12.2018 до таких відповідачів: Держгеокадастру та Плисківської сільради, про скасування рішення про державну реєстрацію права власності на земельну ділянку до Плисківської сільради та дві вимоги про визнання договорів оренди недійсними до Плисківської сільради та ТОВ "Івангородське". З касаційною скаргою на судові рішення в цій справі звернувся лише Держгеокадастр. Плисківська сільрада як особа, за якою зареєстроване право власності на спірні земельні ділянки, та ТОВ "Івангородське" як їх орендар своїм правом на подання касаційної скарги, а так само приєднатися до касаційної скарги не скористалися. Така процесуальна поведінка відповідачів фактично підтверджує їх повну згоду з судовими рішеннями. Держгеокадастр у касаційній скарзі не навів доводів з приводу незаконності та/або необґрунтованості судових рішень у частині задоволення позову в частині вимог про скасування рішення про державну реєстрацію права власності на земельну ділянку та визнання договорів оренди землі недійсними, а також не зазначив, як задоволення зазначених вимог порушує його права та інтереси за умови, що відповідачі, до яких пред`явлені такі позовні вимоги, судові рішення не оскаржили. Враховуючи, що межі касаційного перегляду визначаються не тільки вимогами касаційної скарги, а й доводами такого оскарження (частина перша статті 300 Господарського процесуального кодексу України, далі - ГПК України), взявши до уваги, що у зазначеній частині висновків судів заявник доводів не навів, тому судові рішення в частині задоволення позовних вимог про скасування рішення про державну реєстрацію права власності на земельну ділянку та визнання договорів оренди землі недійсними Великою Палатою Верховного Суду не переглядаються (пункти 131 - 134).
Причини незгоди з постановою Великої Палати Верховного Суду
Відповідно до частини третьої статті 34 ГПК України суддя, не згодний з рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Не погоджуюся з окремими висновками Великої Палати Верховного Суду, зробленими за результатами розгляду цієї справи, тому вважаю необхідним висловити окрему думку з наступних питань.
Щодо наявності у прокурора підстав для представництва інтересів держави в суді
Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII "Про прокуратуру". Ця стаття визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (частина третя). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії (абзаци перший - четвертий частини четвертої).
Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурору про відсутність такого порушення. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо (така правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18).
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим. При цьому захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно (постанова Великої Палати Верховного Суду від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20 та інші).
Вважаю, що прокурор правильно визначив орган, який має повноваження захищати порушені інтереси держави у спірних правовідносинах. Таким органом є Департамент. Однак прокурор не дотримався визначеної статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" процедури для отримання повноважень захищати в суді інтереси держави замість вказаного органу.