ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 квітня 2024 року
м. Київ
справа №826/10869/17
адміністративне провадження № К/990/4460/22, К/990/3810/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Шарапи В.М.,
суддів: Єзерова А.А., Чиркіна С.М.,
розглянув у порядку письмового провадження касаційні скарги Державної служби геології та надр України та заступника Генерального прокурора на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 жовтня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 грудня 2021 року у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Екологічні технології та будівництво" (далі - ТОВ "Екологічні технології та будівництво") до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра), за участю заступника Генерального прокурора, про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії,
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1.30.08.2017 ТОВ "Екологічні технології та будівництво" звернулось до суду з позовом, у якому просило:
визнати протиправними дії відповідача, які виразились у відмові позивачу у видачі спеціального дозволу на видобування бурштину на ділянці Білківська (площі №1, 2, 3) загальною площею 429,32 га, що знаходиться в Коростенському районі Житомирської області з підстав не передбачених законодавством, що викладена листом від 17.08.2017 за вих. №17728/03/12-17;
зобов`язати відповідача видати позивачу спеціальний дозвіл на видобування бурштину на ділянці Білківська (площі №1, 2, 3) загальною площею 429,32 га, що знаходиться в Коростенському районі Житомирської області на підставі поданого комплекту документів та заяви позивача від 29.05.2017 за вих. №15/05.
1.1. Позовні вимоги мотивувало тим, що відповідач після отримання заяви ТОВ "Екологічні технології та будівництво" з відповідним комплектом документів щодо отримання спеціального дозволу на видобування бурштину на ділянці Білківська (площі № 1, 2, 3) загальною площею 429, 32 га, яка знаходиться в Коростенському районі Житомирської області, не вчинив жодних дій, передбачених Законом України від 6 вересня 2005 року № 2806-IV "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 2806-IV) та Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (далі - Порядок №615), проте прийняв рішення про відмову у видачі спеціального дозволу ТОВ "Екологічні технології та будівництво" на видобування бурштину на ділянці Білківська (площі № 1, 2, 3) загальною площею 429, 32 га, що знаходиться в Коростенському районі Житомирської області, а відтак така відмова є протиправною.
1.2. Також, позивач зазначив, що товариство неодноразово зверталось із відповідними заявами на отримання спеціального дозволу на видобування бурштину на ділянці Білківська (площі № 1, 2, 3) загальною площею 429, 32 га, що знаходиться в Коростенському районі Житомирської області, проте Держгеонадра постійно відмовляло в отриманні такого дозволу виключно з формальних підстав, а в інших випадках, не застосовувалась процедура, визначена Законом № 2806-IV та Порядком № 615.
2. Окружний адміністративний суд міста Києва від 29.11.2017 постановою, залишеною без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 05.04.2018, позовні вимоги задовольнив повністю.
Визнав протиправною відмову Держгеонадра у видачі спеціального дозволу ТОВ "Екологічні технології та будівництво" на видобування бурштину на ділянці Білківська (площі №1, 2, 3) загальною площею 429,32 га, що знаходиться в Коростенському районі Житомирської області з підстав не передбачених законодавством, що викладена листом від 17.08.2017 за вих. №17728/03/12-17.
Зобов`язав Держгеонадра видати ТОВ "Екологічні технології та будівництво" спеціальний дозвіл на видобування бурштину на ділянці Білківська (площі №1, 2, 3) загальною площею 429,32 га, що знаходиться в Коростенському районі Житомирської області на підставі поданого комплекту документів та заяви ТОВ "Екологічні технології та будівництво" від 29.05.2017 за вих. №15/05.
3. Верховний Суд постановою від 10.06.2021 вказані судові рішення скасував, справу направив на новий розгляд до суду першої інстанції.
4. За наслідками нового судового розгляду Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 13.10.2021, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.12.2021, позовні вимоги задовольнив.
Визнав протиправними дії Держгеонадр, які виразились у відмові ТОВ "Екологічні технології та будівництво" у видачі спеціального дозволу на видобування бурштину на ділянці Білківська (площі №1, 2, 3) загальною площею 429,32 га, що знаходиться в Коростенському районі Житомирської області з підстав не передбачених законодавством, що викладена листом від 17.08.2017 за вихідним №17728/03/12-17.
Зобов`язав Держгеонадра видати ТОВ "Екологічні технології та будівництво" спеціальний дозвіл на видобування бурштину на ділянці Білківська (площі №1, 2, 3) загальною площею 429,32 га, що знаходиться в Коростенському районі Житомирської області на підставі поданого комплекту документів та заяви ТОВ "Екологічні технології та будівництво" від 29.05.2017 за вихідним №15/05.
Вирішив питання розподілу судових витрат.
4.1. Ухвалюючи рішення про задоволення позовних вимог суди попередніх інстанцій виходили з того, що матеріали справи не підтверджують об`єктивне існування обставин, які відповідач уважав встановленими та наявність яких, відповідно, стала підставою для вчинення відповідачем дій, які виразились у відмові позивачу у видачі спеціального дозволу на видобування бурштину на ділянці Білківська (площі №1, 2, 3) загальною площею 429, 32 га, що знаходиться в Коростенському районі Житомирської області з підстав не передбачених законодавством, що викладена листом від 17.08.2017 за вих. № 17728/03/12-17.
5. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено наступні фактичні обставини:
5.1. 20.03.2017 ТОВ "Екологічні технології та будівництво" з метою отримання спеціального дозволу на видобування бурштину на ділянці Білківська (площі №1, 2, 3), що знаходиться в Коростенському районі Житомирської області, подало до Держгеонадра відповідну заяву з комплектом документів.
5.2. Держгеонадра перенаправила поданий позивачем пакет документів до Житомирської обласної ради (листом від 31.03.2017 №7426/13/12-17) і до Міністерства екології та природних ресурсів України (далі - Мінприроди), листом від 31.03.2017 №7427/13/12-17).
5.3. Наказом Мінприроди від 13.04.2017 №163 введено в дію протокол №20 засідання Комісії з питань погодження надання надр у користування Міністерства екології та природних ресурсів України (далі - Комісія) від 13.04.2017.
5.4. Згідно протоколу від 13.04.2017 №20 Комісія Мінприроди прийняла рішення про відмову у наданні погоджень щодо надання надр у користування ТОВ "Екологічні технології та будівництво" з метою видобування бурштину на ділянці Білківська (площі №1, 2, 3), що знаходиться в Коростенському районі Житомирської області на підставі абзацу 2 пункту 4 Регламенту погодження Мінприроди надання надр у користування.
5.5. У свою чергу, Житомирська обласна рада рішенням від 25.05.2017 №681 погодила надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "Екологічні технології та будівництво" з метою видобування бурштину на ділянці Білківська (площі №1, 2, 3) загальною площею 429,32 га, що знаходиться в Коростенському районі Житомирської області.
5.6. Держгеонадра своїм рішенням від 01.06.2017 №12627/03/12-17 відмовила позивачу у наданні спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування бурштину на ділянці Білківська (площі №1, 2, 3), що знаходиться в Коростенському районі Житомирської області на підставі наказу Мінприроди від 13.04.2017 №163 та повернула його заяву від 20.03.2017.
5.7. 29.05.2017 ТОВ "Екологічні технології та будівництво" повторно подало до Держгеонадра відповідну заяву на отримання спеціального дозволу на видобування бурштину на ділянці Білківська (площі №1, 2, 3), що знаходиться в Коростенському районі Житомирської області з комплектом документів.
5.8. Держгеонадра рішенням від 17.08.2017 №17728/03/12-17 відмовила позивачу у наданні спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування бурштину на ділянці Білківська (площі №1, 2, 3), що знаходиться в Коростенському районі Житомирської області та повернула його заяву від 29.05.2017. Відмова вмотивована наявністю технічної помилки кутових точок у каталозі та на ситуаційному плані географічних координат ділянки та невідповідністю номерів коду ЄДРПОУ заявника, а саме, на печатці та бланку заяви.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
6. До суду касаційної інстанції надійшли касаційні скарги відповідача - Держгеонадра та Заступника Генерального прокурора, на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.10.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.12.2021, у якій вони просять оскаржувані судові рішення скасувати і ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити повністю.
6.1. Аргументи Держгеонадра на обґрунтування доводів цієї касаційної скарги зводяться до неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та допущення порушень норм процесуального права. Зокрема, скаржник наголошує, що під час розгляду повторного звернення позивача із заявою від 29.05.2019 Держгеонадра не пройшло всю передбачену пунктом 9 Порядку №615 процедуру для ухвалення відповідного рішення. Тому суди не мали повноважень зобов`язувати Держгеонадра видавати спеціальний дозвіл на користування надрами. Крім того, скаржник уважає, що у нього були визначені пунктом 8 Порядку №615 підстави для повернення документів, оскільки такі містили неточності, про які зазначено в рішенні про відмову від 17.08.2017.
6.2. При цьому Держгеонадра зазначає, що судами попередніх інстанцій не враховано висновків Верховного Суду щодо застосування норм Порядку №615, викладених за подібних правовідносин у постановах від 16.04.2020, 31.03.2021 справи (№№826/7696/18, 803/1541/16).
6.3. Арґументи заступника Генерального прокурора на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права.
6.4. Зокрема цей скаржник зазначає, що суди неправильно застосували норми статті 4 Кодексу України Про надра, пункти 2, 8 Порядку №615, пункту 5 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.12.1994 №865, пунктів 1 та 4 Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 №1174. Неправильне застосування норм матеріального права полягає у тому, що суди попередніх інстанцій залишили без належної оцінки доводи прокурора про відсутність у позивача права на отримання надр у користування без проведення аукціону. Подаючи документи для отримання такого дозволу позивач як підставу для цього вказував здійснення ним геологічного вивчення ділянки надр та підрахунку запасів корисних копалин, який затверджено Державною комісією України по запасах корисних копалин. Між тим позивач геологічного вивчення ділянки надр та підрахунку корисних копалин за власні кошти не здійснював, а придбав уже наявну геологічну інформацію.
6.5. При цьому заступник Генерального прокурора вважає, що суди попередніх інстанцій не врахували висновків Верховного Суду, зроблених за подібних правовідносин у постанові від 16.04.2020 (справа №826/7696/18).
6.6. Ще одним доводом касаційної скарги заступника Генерального прокурора вказано безпідставне зобов`язання судами попередніх інстанцій відповідача видати позивачу дозвіл на користування надрами, оскільки це є втручанням у дискреційні повноваження останнього. При цьому особа, яка подала касаційну скаргу зазначає про не врахування з цього приводу висновків Верховного Суду, викладених за подібних правовідносин у постановах від 17.10.2019, 12.08.2020, 16.11.2021 (справи №№826/521/16, 826/9181/16, 640/5893/20, відповідно).
7. До закінчення встановленого судом строку відзиву на касаційні скарги учасниками справи не подано, ухвали про відкриття касаційних проваджень за скаргами Держгеонадра та заступника Генерального прокурора вручені учасникам справи у встановленому порядку.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
8. Під час розгляду касаційних скарг колегія суддів враховує приписи частин першої-другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
9. Відповідно до вимог частини першої статті 13 Конституції України, земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
10. Згідно статті 4 Кодексу України про надра, надра є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування. Угоди або дії, які в прямій або прихованій формі порушують право власності Українського народу на надра, є недійсними. Український народ здійснює право власності на надра через Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим і місцеві ради. Окремі повноваження щодо розпорядження надрами законодавством України можуть надаватися відповідним органам виконавчої влади.
11. Частиною першою статті 13 Кодексу України про надра визначено, що користувачами надр можуть бути підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.
12. Частинами першою, третьою статті 15 Кодексу України про надра встановлено, що надра надаються у постійне або тимчасове користування. Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.
13. За приписами частини першої статті 16 Кодексу України про надра (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин), спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.
14. Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони на час правовідносин, щодо яких виник спір, були врегульовані Порядком №615.
15. Відповідно до пункту 2 Порядку №615 (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин), дозволи надаються Держгеонадрами переможцям аукціонів з їх продажу та без проведення аукціонів у випадках, передбачених пунктом 8 цього Порядку, Держгеонадрами, крім корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим, дозволи на видобування яких надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим згідно із цим Порядком.
16. Згідно з підпунктом 1 пункту 8 Порядку №615, без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин, якщо заявник за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено ДКЗ, та подав документи на отримання спеціального дозволу не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів, а також видобування корисних копалин (для нафтогазоносних надр на геологічне вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію в ДКЗ за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин у ДКЗ протягом трьох років, а в межах континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України - десяти років з моменту надання дозволу.
17. Також, пунктом 8 Порядку №615 передбачено, що рішення про надання дозволу без проведення аукціону приймається протягом 30 днів після отримання всіх погоджень, передбачених пунктом 9 цього Порядку (абзац 28).
18. За змістом пункту 9 Порядку №615, надання надр у користування, за винятком надання надр на умовах угод про розподіл продукції, погоджується з:
Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідними обласними, Київською і Севастопольською міськими радами - на користування ділянками надр з метою геологічного вивчення, розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин;
відповідними районними, міськими, селищними, сільськими радами - на користування ділянками надр, що містять корисні копалини місцевого значення;
Мінприроди - на всі види користування надрами.
Видача дозволу здійснюється на підставі заяви і документів, зазначених у додатку 1, та погоджується органами, визначеними абзацами другим - четвертим цього пункту (абзаци 1-6).
Для здійснення погодження орган, який видає дозвіл, не пізніше ніж протягом шести робочих днів з дати реєстрації документів надсилає їх копії у паперовому або електронному (шляхом сканування) вигляді органам, зазначеним в абзацах другому - четвертому цього пункту, та встановлює строк розгляду зазначених документів. За результатами розгляду документів, надісланих на погодження, органи, зазначені в абзацах другому - четвертому цього пункту, надають погодження, які у паперовому або електронному вигляді надсилають органу, який видає дозвіл (абзаци 8-9).
19. Абзацом 7 пункту 19 Порядку №615 передбачено, що підставами для прийняття рішення про відмову в наданні дозволу є відмова органів, зазначених в абзацах другому - четвертому пункту 9 цього Порядку, у погодженні надання надр у користування.
20. Як встановлено судами попередніх інстанцій на основі досліджених ними по справі доказів, 20.03.2017 ТОВ "Екологічні технології та будівництво" звернулось до Держгеонадра із заявою та документами для отримання спеціального дозволу на видобування бурштину на ділянці Білківська (площі №1, 2, 3), що знаходиться в Коростенському районі Житомирської області на підставі підпункту 1 пункту 8 Порядку №615. Листами від 31.03.2017 Держгеонадра направила вказані документи для погодження до Житомирської обласної ради і Міністерства екології та природних ресурсів України. У свою чергу, наказом Мінприроди від 13.04.2017 №163 було введено в дію протокол №20 засідання Комісії, яким ТОВ "Екологічні технології та будівництво" було відмовлено у наданні погоджень щодо надання надр у користування на підставі абзацу 2 пункту 4 Регламенту погодження Мінприроди надання надр у користування, через надання документів не у повному обсязі.
21. 29.05.2017 ТОВ "Екологічні технології та будівництво" повторно подало до Держгеонадра відповідну заяву на отримання спеціального дозволу на видобування бурштину на ділянці Білківська (площі №1, 2, 3), що знаходиться в Коростенському районі Житомирської області з комплектом документів.
22. Держгеонадра рішенням від 17.08.2017 №17728/03/12-17 відмовила позивачу у наданні спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування бурштину на ділянці Білківська (площі №1, 2, 3), що знаходиться в Коростенському районі Житомирської області та повернула його заяву від 29.05.2017. Відмова вмотивована наявністю технічної помилки кутових точок у каталозі та на ситуаційному плані географічних координат ділянки та невідповідністю номерів коду ЄДРПОУ заявника на печатці та бланку заяви. Підставою відмови зазначено пункт 19 Порядку №615.
23. Відтак предметом спору в цій справі є оскарження рішення відповідача про відмову в наданні дозволу на користування надрами від 17.08.2017 №17728/03/12-17, прийнятого за результатом розгляду заяви позивача з додатками від 29.05.2017.
24. Згідно пункту 19 Порядку №615 підставами для прийняття рішення про відмову в наданні дозволу є: подання заявником документів не в повному обсязі; виявлення у поданих документах недостовірних даних; невідповідність документів, поданих заявником, вимогам пункту 8 цього Порядку; наявність інформації від правоохоронних органів та суб`єктів фінансового моніторингу, що заявник здійснює фінансування тероризму в Україні; відмова органів, зазначених в абзацах другому - четвертому пункту 9 цього Порядку, у погодженні надання надр у користування.
25. Направляючи цю справу на новий судовий розгляд Верховний Суд у постанові від 10.06.2021 вказав на необхідність дослідити, чи були подані позивачем до заяви про надання спеціального дозволу на користування надрами усі необхідні документи, що передбачені Порядком №615 та дослідити лист Державного науково-виробничого підприємства "Державний інформаційний геологічний фонд України" від 08.08.2017 №06/306-3220, на якій покликався в якості доказу відповідач як на підставу для відмови у наданні дозволу на користування надрами.
26. Під час нового розгляду суди попередніх інстанцій встановили, що у додатку 1 до Порядку № 615 визначені наступні документи, які подаються разом із заявою про надання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування корисних копалин без проведення аукціону: копія паспорта та реєстраційний номер облікової картки платника податків фізичної особи - підприємця (фізичні особи, які через свої релігійні переконання відмовляються від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків та повідомили про це відповідний орган державної податкової служби і мають відмітку у паспорті, замість зазначеного реєстраційного номера подають копію паспорта із серією, номером та відміткою); пояснювальна записка з характеристикою об`єкта, стану його геологічного вивчення, методу розробки, обґрунтуванням необхідності використання надр, із зазначенням потужності підприємства; результати хімічного та бактеріологічного аналізу води строком давності не більш як шість місяців (для родовищ підземних вод); копії протоколів, завірені заявником, Державної комісії по запасах (Української територіальної комісії по запасах корисних копалин, центральної комісії по запасах корисних копалин, науково-технічних/технічних рад) про затвердження (апробацію) запасів у повному обсязі; каталог географічних координат кутових точок ділянки надр (похибка - менш як 1 секунда) із зазначенням її площі, а для видобування підземних вод - каталог географічних координат водозабірних споруд; оглядова карта (масштаб не менш як 1:200000); ситуаційний план з нанесеними межами площі видобування та географічними координатами її кутових точок (похибка - менш як 1 секунда) у масштабі, який дає змогу перевірити правильність визначення координат, а для підземних вод - ситуаційний план з нанесеними водозабірними спорудами та їх географічними координатами; план підрахунку запасів корисної копалини на топографічній основі з нанесеними межами категорії запасів, межами земельного та гірничого відводів (за наявності), контуром ліцензійної площі з географічними координатами кутових точок ділянки надр (похибка - менш як 1 секунда), а також з лініями геологічних розрізів; гідрогеологічна карта (для родовищ підземних вод); структурна карта (для родовищ нафти і газу); характерні геологічні розрізи з межами категорій запасів та умовними позначками. До перелічених документів додаються: для підприємств, які розпочинають розробку родовища, - програма робіт із введення родовища в експлуатацію із зазначенням окремих етапів та строку їх проведення, джерел фінансування до досягнення підприємством проектної потужності; у разі продовження строку дії дозволу - позитивний висновок про проведення державної експертизи звітів щодо результатів геологічного вивчення надр, а також інших геологічних матеріалів.
27. На виконання норм статті 77 КАС України позивачем долучено до матеріалів справи докази, які підтверджують направлення на адресу відповідача додатків, що відповідають їх списку, зазначеному у заяві ТОВ "Екологічні технології та будівництво" від 29.05.2017.