ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 квітня 2024 року
м. Київ
справа №461/2622/23
адміністративне провадження № К/990/32700/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів - Єресько Л. О., Загороднюка А. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Головного управління Державної міграційної служби України у Львівській області до громадянина російської федерації ОСОБА_1 про затримання з метою ідентифікації та забезпечення примусового видворення за межі території України, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Головного управління Державної міграційної служби України у Львівській області на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29.06.2023 (колегія суддів у складі: Большакової О. О., Качмара В. Я., Мікули О. І.),
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування
У квітні 2023 року Головне управління Державної міграційної служби України у Львівській області звернулося до суду з позовом до громадянина російської федерації ОСОБА_1 про затримання з метою ідентифікації громадянина російської федерації ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1, з поміщенням до пункту тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають в Україні ДМС України, терміном на шість місяців, для забезпечення примусового видворення за межі території України.
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що 12.04.2023 о 12 год 40 хв, згідно з протоколом № МЛВ 000071 про адміністративне затримання за частиною другою статті 263 Кодексу України про адміністративні правопорушення ( далі - КУпАП) від 12.04.2023 працівниками Головного управління Державної міграційної служби України у Львівській області був виявлений та затриманий громадянин російської федерації ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1, який порушив правила перебування іноземців на території України, а саме: ухилявся від виїзду з України після закінчення відповідного терміну перебування. Згідно з протоколом про адміністративне правопорушення ПР МЛВ 002070 від 12.04.2023 за частиною першою статті 203 КУпАП, громадянин російської федерації ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1, перевищив дозволений строк перебування та не виконав рішення про примусове повернення від 13.01.2023, винесене Головним управлінням Державної міграційної служби України у Львівській області. Згідно з рішенням про примусове повернення іноземець прибув на територію України 27.03.2022 через ПП "Краківець" та у подальшому територію України не залишав, перейшов у статус нелегального мігранта. Документи, що посвідчують особу іноземця - відсутні. Дане рішення не оскаржувалося іноземцем до суду. Відповідач нелегально перебуває на території України, не має постійного місця проживання та місця праці, не має стабільного джерела доходів для свого існування. Відтак, існує ризик втечі громадянина російської федерації ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1, та уникнення ним подальшого примусового видворення за межі території України, внаслідок чого позивач просить затримати вказаного громадянина з поміщенням до пункту тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають в Україні.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Згідно з протоколом № МЛВ 000071 про адміністративне затримання за частиною другою статті 263 КУпАП від 12.04.2023, працівниками Головного управління Державної міграційної служби України у Львівській області 12.04.2023 о 12 год 40 хв був виявлений та затриманий громадянин російської федерації ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1, який порушив правила перебування іноземців на території України, а саме: ухилявся від виїзду з України після закінчення відповідного терміну перебування.
Згідно з протоколом про адміністративне правопорушення ПР МЛВ 002070 від 12.04.2023 за частиною першою статті 203 КУпАП громадянин російської федерації ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1, перевищив дозволений строк перебування та не виконав рішення про примусове повернення від 13.01.2023, винесене Головним управлінням Державної міграційної служби України у Львівській області.
Відповідно до рішення про примусове повернення іноземець прибув на територію України 27.03.2022 через ПП "Краківець" та у подальшому територію України не залишав, перейшов у статус нелегального мігранта. Документи, що посвідчують особу іноземця - відсутні. Дане рішення не оскаржувалося іноземцем до суду.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Галицького районного суду м. Львова від 12.04.2023 позов задоволено та вирішено затримати з метою ідентифікації громадянина російської федерації ОСОБА_1 з поміщенням до пункту тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають в Україні ДМС України, терміном на шість місяців, для забезпечення примусового видворення за межі території України.
Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції дійшов висновку про наявність обґрунтованих підстав для прийняття судом рішення про його затримання з метою забезпечення примусового видворення за межі території України та поміщення в пункт тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають в Україні на строк, достатній для виконання судового рішення, але не більше шести місяців з моменту затримання, а саме: з 12.04.2023, оскільки ОСОБА_1 є громадянином російської федерації, який порушив законодавство України про правовий статус іноземців та осіб без громадянства, оскільки не довів законності перебування на території України; існує ризик втечі ОСОБА_1 та уникнення ним примусового видворення.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29.06.2023 рішення Галицького районного суду м. Львова від 12.04.2023 скасовано та прийнято нову постанову, якою у задоволенні позову відмовлено.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позову апеляційний суд виходив з того, що в матеріалах справи відсутні докази того, що відповідач ухилявся від виконання даного рішення про залишення території України. Так, суд установив, що відповідач 28.01.2023 намагався виїхати з України в Молдову, проте йому було відмовлено у в`їзді до Республіки Молдова. Отже, суд дійшов висновку, що відповідач вчинив необхідні дії для виконання рішення про примусове повернення до країни походження або третьої країни. Разом з тим, суд установив, що відповідач має чинний закордонний паспорт, паспорт громадянина російської федерації, чинне посвідчення водія, видане 25.04.2022 в Україні, тобто його особа ідентифікована; відповідач одружений з громадянкою України з 11.10.2008, має двох дітей ІНФОРМАЦІЯ_2 ; згідно з довідкою Зимноводської сільської ради від 17.01.2023 № 38 зареєстроване місце проживання відповідача за адресою: АДРЕСА_1, та відповідач є власником квартири за указаною адресою; з 09.06.2017 відповідач працює на посаді фахівця "Експертного продажу" Гіпермаркету "Епіцентр К" у м. Львові, що підтверджено відповідною довідкою ТОВ "Епіцентр К" від 18.01.2023 № 4. Отже, суд дійшов висновку про відсутність у відповідача мотивів ухилятися від виконання законних вимог органів державної міграційної служби та втечі. Також суд установив, що матеріалами справи підтверджено, що відповідач у встановленому порядку звернувся до територіальних органів ДМС України із заявою про визнання його біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту; згідно з посвідченням від 13.03.2023 УВКБ ООН ОСОБА_1 звернувся з проханням про допомогу в проходженні державної процедури про надання статусу біженця у відповідності до Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового чи тимчасового захисту". Отже, суд дійшов висновку, що відповідач підпадає під захист Управління Верховного Комісара ООН у справах біженців і повинен, зокрема, бути захищеною від примусового повернення до країни, де існуватиме загроза його життю і свободі. Отже, суд дійшов висновку, що такі дії відповідача свідчать про намір відповідача легалізувати своє перебування в України.
При цьому, суд апеляційної інстанції зазначив, що відповідач не подав жодного доказу негативної поведінки відповідача в Україні, яка б свідчила про його намір ухилитися від добровільного виконання рішення Державної міграційної служби про примусове повернення, намір ухилятися від виконання рішення про примусове видворення, перешкоджання проведенню процедури видворення або існування ризику втечі. З огляду на установлені обставини справи та враховуючи те, що чинним законодавством наведено вичерпний перелік підстав, які передбачають неможливість примусового видворення особи, а затримання особи з метою ідентифікації та/або забезпечення примусового видворення за межі території України можливе лише за їх наявності, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційних скарг
Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції позивач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить його скасувати та залишити в силі рішення Галицького районного суду м. Львова від 12.04.2023.
Підставами звернення з касаційною скаргою позивач зазначає пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Обґрунтовуючи посилання на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 359/5975/17 щодо відсутності документів, які посвідчують особу, та відсутності документів, що свідчать про законне перебування на території України та підстав для затримання іноземця з поміщенням до ПТПІ; від 27.02.2020 у справі № 585/2811/19 щодо мети затримання в порядку статті 289 КАС України, а саме: затримання як з метою ідентифікації та забезпечення видворення за межі території України, так і лише для забезпечення видворення за межі території України як досягнення самостійної мети без необхідності ідентифікації; від 18.03.2021 у справі № 522/14416/18 щодо наявності у відповідача сім`ї на території України та про відсутність виключень із загальних для усіх іноземців правил щодо обов`язку підтверджувати належними документами законність свого перебування на території України (аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 23.01.2020 у справі № 343/2242/16, від 10.10.2019 у справі № 2340/2910/18, від 12.08.2020 у справі № 755/14023/17); від 28.10.2020 у справі № 333/3933/19 щодо відсутності необхідності визначення конкретної країни, до якої має бути видворений відповідач.
Крім того, на думку скаржника, судом апеляційної інстанції неправильно застосовано норми матеріального права, а саме: Закону України від 22.09.2011 № 3773-VI "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" (далі - Закон № 3773-VI); Інструкції про примусове повернення і примусове видворення з України іноземців та осіб без громадянства, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України, Адміністрації Державної прикордонної служби України, Служби безпеки України 23.04.2012 № 353/271/150 та зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 21.05.2012 за № 806/21119 (далі - Інструкція № 353/271/150); Порядку продовження строку перебування та тимчасового проживання, продовження та скорочення строку тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства на території України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 15.02.2012 № 150 (далі - Порядок № 150); статті 289 КАС України "Особливості провадження у справах за адміністративними позовами з приводу затримання іноземців або осіб без громадянства" щодо підстав затримання з метою ідентифікації та/або забезпечення примусового видворення за межі території України; Типового положення про пункт тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають в Україні, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2003 № 1110 (далі - Типове положення).
Наголошує, що іноземці мають підтверджувати законність свого перебування на території України. Законність перебування іноземця на території України, підтверджується, у тому числі наданим візою дозволом в межах строку дії візи; посвідкою на тимчасове чи постійне проживання; довідкою про звернення за захистом в Україні; дозволом на імміграцію тощо.
Поряд з цим, скаржник зазначає, що згідно з копією рішення (з перекладом) уповноважених органів Молдови про відмову в перетині кордону, указана така суб`єктивна причина: декларуючи мету прибуття: "йому не відома мета", п. ґ "не обґрунтовує мету поїздки" з коментарем: "не володіє підтверджуючими актами стосовно мети поїздки", що, на думку скаржника, виключає об`єктивний і незалежний від іноземця фактор, і не може свідчити про вжиття всіх можливих іноземцем заходів з метою виконання рішення про примусове повернення. Щодо тверджень про спроби виконати рішення про примусове повернення в напрямку виїзду до Республіки Польща, то скаржник уважає їх декларативними та жодним доказом не підтвердженими. Проте апеляційний суд в оскаржуваній постанові не відхилив такі аргументи позивача, але і не надав жодної правової оцінки.
Також зазначає, що суд апеляційної інстанції на противагу особистим сімейним обставинам відповідача, абсолютно не з`ясував предмет даного спору щодо визнаного ОСОБА_1 у суді першої інстанції факту відсутності в нього на момент затримання документа для іноземця, виданого державою Україна, який би засвідчив факт легального перебування на території України (штамп в паспорті про продовження строків перебування, посвідка, дозвіл на імміграцію, тимчасове посвідчення, довідка про звернення за захистом тощо). Відповідач перевищив дозволений строк свого перебування на території України - більше 90 днів протягом 180 днів, чим порушив пункт 2 Порядку № 150.
Крім того, скаржник звертає увагу на те, що відповідно до пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 17.06.2022 № 692 "Про припинення дії Угоди між Урядом України і Урядом Російської Федерації про безвізові поїздки громадян України і Російської Федерації та застосування деяких міжнародних договорів України з Російською Федерацією" на період до припинення дії Угоди, зазначеної у пункті 1 цієї постанови, відповідно до статті 6 такої Угоди зупинити дію статей 1 і 2 Угоди в частині можливості громадян Російської Федерації в`їжджати, виїжджати, прямувати транзитом, перебувати і пересуватися територією України без віз на підставі документів, зазначених у пунктах 2, 3, 4, 6 і 8 переліку документів громадян Російської Федерації для в`їзду, виїзду, перебування і пересування територією України, наведеного в Додатку 1 до Угоди. Згідно з пунктом 6 ця постанова набрала чинності з дня її опублікування, а саме з 18.06.2022, та застосовується з 01.07.2022, тобто у тому числі і на момент виникнення спірних правовідносин.
Позиція інших учасників справи
Відповідач у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення.
Рух касаційної скарги
28.09.2023 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Головного управління Державної міграційної служби України у Львівській області на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29.06.2023.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 28.09.2023 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Єресько Л. О., Загороднюка А. Г. для розгляду судової справи № 461/2622/23.
Ухвалою Верховного Суду від 09.11.2023 відкрито касаційне провадження за скаргою Головного управління Державної міграційної служби України у Львівській області на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29.06.2023.
Ухвалою Верховного Суду від 09.04.2024 закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.
Позиція Верховного Суду
Релевантні джерела права та акти їхнього застосування
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 26 Конституції України, іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов`язки, як і громадяни України, - за винятками, встановленими Конституцією, законами чи міжнародними договорами України. Іноземцям та особам без громадянства може бути надано притулок у порядку, встановленому законом.
Згідно з частинами першою, другою статті 29 Конституції України кожна людина має право на свободу та особисту недоторканність. Ніхто не може бути заарештований або триматися під вартою інакше як за вмотивованим рішенням суду і тільки на підставах та в порядку, встановлених законом.
Законом України від 17.07.1997 № 475/97-ВР "Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції", який набрав чинності з 11.09.1997, Україна як член Ради Європи ратифікувала Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), взявши на себе зобов`язання поважати права людини. Цим законом Україна повністю визнала на своїй території дію статті 46 Конвенції щодо визнання обов`язковою і без укладення спеціальної угоди юрисдикцію Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції.
Статтею 5 Конвенції кожному гарантовано право на свободу та особисту недоторканість. Нікого не може бути позбавлено свободи, крім таких випадків і відповідно до процедури, встановленої законом:
a) законне ув`язнення особи після засудження її компетентним судом;
b) законний арешт або затримання особи за невиконання законного припису суду або для забезпечення виконання будь-якого обов`язку, встановленого законом;
c) законний арешт або затримання особи, здійснене з метою допровадження її до компетентного судового органу за наявності обґрунтованої підозри у вчиненні нею правопорушення, або якщо обґрунтовано вважається необхідним запобігти вчиненню нею правопорушення чи її втечі після його вчинення;
d) затримання неповнолітнього на підставі законного рішення з метою застосування наглядових заходів виховного характеру або законне затримання неповнолітнього з метою допровадження його до компетентного органу;
e) законне затримання осіб для запобігання поширенню інфекційних захворювань, законне затримання психічнохворих, алкоголіків або наркоманів чи бродяг;
f) законний арешт або затримання особи з метою запобігання її недозволеному в`їзду в країну чи особи, щодо якої провадиться процедура депортації або екстрадиції.
Кожен, кого заарештовано, має бути негайно поінформований зрозумілою для нього мовою про підстави його арешту і про будь-яке обвинувачення, висунуте проти нього.
Кожен, кого заарештовано або затримано згідно з положеннями підпункту "с" пункту 1 цієї статті, має негайно постати перед суддею чи іншою посадовою особою, якій закон надає право здійснювати судову владу, і йому має бути забезпечено розгляд справи судом упродовж розумного строку або звільнення під час провадження. Таке звільнення може бути обумовлене гарантіями з`явитися на судове засідання.
Кожен, кого позбавлено свободи внаслідок арешту або тримання під вартою, має право ініціювати провадження, в ході якого суд без зволікання встановлює законність затримання і приймає рішення про звільнення, якщо затримання є незаконним.
За приписами статті 17 Закону України від 23.02.2006 № 3477-IV "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Європейського суду з прав людини як джерело права.
Відповідно до пункту 6 частини першої статті 1 Закону № 3773-VI іноземець - особа, яка не перебуває у громадянстві України і є громадянином (підданим) іншої держави або держав.
Згідно з частиною третьою статті 3 Закону № 3773-VI іноземці та особи без громадянства зобов`язані неухильно додержуватися Конституції та законів України, інших нормативно-правових актів, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей, інтереси суспільства та держави.
Частиною шістнадцятою статті 4 Закону № 3773-VI передбачено, що іноземці та особи без громадянства, які в`їхали в Україну на інших законних підставах, вважаються такими, які тимчасово перебувають на території України на законних підставах на період наданого візою дозволу на в`їзд або на період, встановлений законодавством чи міжнародним договором України.
Відповідно до частини першої, третьої статті 9 Закону № 3773-VI іноземці та особи без громадянства в`їжджають в Україну за наявності визначеного цим Законом чи міжнародним договором України паспортного документа та одержаної у встановленому порядку візи, якщо інше не передбачено законодавством чи міжнародними договорами України. Це правило не поширюється на іноземців та осіб без громадянства, які перетинають державний кордон України з метою визнання їх біженцями або особами, які потребують додаткового або тимчасового захисту чи отримання притулку. Строк перебування іноземців та осіб без громадянства в Україні встановлюється візою, законодавством України чи міжнародним договором України.
Згідно з частиною першою статті 16 Закону № 3773-VI реєстрація іноземців та осіб без громадянства, які в`їжджають в Україну, здійснюється в пунктах пропуску через державний кордон України органами охорони державного кордону.
Частиною першою статті 26 Закону № 3773-VI передбачено, що іноземець або особа без громадянства можуть бути примусово повернуті в країну походження або третю країну, якщо їх дії порушують законодавство про правовий статус іноземців та осіб без громадянства або суперечать інтересам забезпечення національної безпеки України чи охорони громадського порядку, або якщо це необхідно для охорони здоров`я, захисту прав і законних інтересів громадян України за рішенням центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів, органу Служби безпеки України або органу охорони державного кордону (стосовно іноземців та осіб без громадянства, які затримані ними у межах контрольованих прикордонних районів під час спроби або після незаконного перетинання державного кордону України). У рішенні про примусове повернення зазначається строк, протягом якого іноземець або особа без громадянства повинні виїхати з України. Зазначений строк не повинен перевищувати 30 днів з дня прийняття рішення.
Відповідно до частини другої статті 26 Закону № 3773-VI рішення про примусове повернення іноземців та осіб без громадянства, зазначених у частині першій цієї статті, може супроводжуватися забороною щодо подальшого в`їзду в Україну строком на три роки. Строк заборони щодо подальшого в`їзду в Україну обчислюється з дня винесення такого рішення. Порядок виконання рішення про заборону щодо подальшого в`їзду в Україну визначає Кабінет Міністрів України.
Згідно з частиною п`ятою статті 26 Закону № 3773-VI іноземець або особа без громадянства зобов`язані самостійно залишити територію України у строк, зазначений у рішенні про примусове повернення.
Відповідно до частини першої статті 30 Закону № 3773-VI центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів, його територіальні органи та територіальні підрозділи, органи охорони державного кордону або органи Служби безпеки України можуть приймати рішення про примусове видворення з України іноземців та осіб без громадянства, якщо такі особи затримані за незаконне перетинання (спробу незаконного перетинання) державного кордону України або є обґрунтовані підстави вважати, що іноземець або особа без громадянства ухилятиметься від виконання рішення про примусове повернення, або якщо така особа не виконала у встановлений строк без поважних причин рішення про примусове повернення, а також в інших передбачених законом випадках. Рішення про примусове видворення не приймається стосовно іноземців та осіб без громадянства, підстави для примусового видворення яких виявлені в пунктах пропуску (пунктах контролю) через державний кордон під час їх виїзду з України. Іноземцям та особам без громадянства, зазначеним у цій статті, забороняється подальший в`їзд в Україну строком на п`ять років. Строк заборони щодо подальшого в`їзду в Україну обчислюється з дня прийняття такого рішення та додається до строку заборони в`їзду в Україну, який особа мала до цього.