ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 квітня 2024 року
м. Київ
справа № 300/5054/23
адміністративне провадження № К/990/7915/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Губської О. А.,
суддів: Білак М.В., Мацедонської В.Е.,
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до управління Державної міграційної служби України в Івано-Франківській області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою управління Державної міграційної служби України в Івано-Франківській області на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 03 жовтня 2023 року, прийняте у складі судді Боброва Ю.О., та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08 лютого 2024 року, ухвалену у складі колегії суддів: Кухтея Р.В. (головуючий), Гуляка В.В., Шевчук С.М.,
І. Суть спору:
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернулася до суду з позовом до управління Державної міграційної служби України в Івано-Франківській області, в якому просила:
1.1. визнати протиправною відмову Управління ДМСУ в обміні та видачі ОСОБА_1 паспорта громадянина України у формі паспортної книжечки відповідно до положення про паспорт громадянина України, затвердженого постановою Верховної Ради України №2503-XII від 26.06.1992 (далі - Положення №2503);
1.2. зобов`язати Управління ДМСУ видати ОСОБА_1 паспорт громадянина України у формі паспортної книжечки відповідно до цього Положення.
2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначає, що відповідач безпідставно відмовив позивачу в оформленні паспорта громадянина України у вигляді книжечки у зв`язку із зміною прізвища після вступу у шлюб. Вважає, що такі дії відповідача суперечать нормам статей 19, 22, 32 Конституції України, а також вимогам Закону України №5492-VI, Положення №2503-XII, Порядку №302. Вважає, що відповідач повинен був оформити паспорт з використанням бланка, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04.06.1994 №353 "Про затвердження зразка бланка паспорта громадянина України". Позивачка, серед іншого, покликається на те, що чинними правовими актами передбачено видачу паспорта як у формі карти, так і у формі книжечки, що відповідає висновкам, викладеним у постанові Великої Палати Верховного суду від 19.09.2018 року у справі №806/3265/17. Щодо позиції відповідача про те, що вона вже надала згоду на обробку персональних даних із використанням засобів Єдиного демографічного реєстру при оформленні паспорта громадянина України для виїзду за кордон і унікальний номер вже сформовано, звертає увагу на те, що нормами статті 6 Закону України "Про захист персональних даних" обробка персональних даних здійснюється для конкретних законних цілей., визначених за згодою суб`єкта таких даних.
3. Відповідач позов не визнав та просив відмовити в його задоволенні.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
4. Позивач 08.06.2023 уклала шлюб з громадянином України ОСОБА_3 . Прізвище дружини після реєстрації шлюбу " ОСОБА_1".
5. 29.06.2023 позивачка звернулася до Івано-Франківського відділу Управління ДМС в Івано-Франківській області із заявою про отримання паспорта громадянина України у формі паспортної книжечки у зв`язку зі зміною прізвища. Отримання паспорта старого зразка мотивувала релігійними переконаннями.
6. Листом №Р-38/6/2602-23/2610/41-23 від 15.07.2023 відповідач відмовив позивачці у видачі паспорта громадянина України у формі паспортної книжечки зразка 1994 року, оскільки Закон України "Про Єдиний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" №5492-VI від 20.11.2012 (далі - Закон №5492) передбачає оформлення паспорта громадянина України виключно у формі картки, що містить безконтактний електронний носій (ч.3 ст.13, ч.4 ст.21, ч.1, 2 ст.14 Закону №5492). Підстав для формування нового запису в Єдиному демографічному реєстрі стосовно ОСОБА_1 немає, оскільки такий запис уже сформований щодо неї в зв`язку з оформленням паспорта громадянина України для виїзду за кордон.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
7. Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 03 жовтня 2023 року, яке залишено без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08 лютого 2024 року, позовні вимоги задоволено.
8. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив з того, що технічний прогрес та швидка зміна суспільних відносин за останні десятиліття, що зумовили запровадження державою електронних баз даних у формі електронних реєстрів (на зміну паперовим картотекам), а також запровадження у 2012 році нових форм документів для ідентифікації особи (в тому числі паспорта громадянина України у формі ID-картки на заміну паперової книжечки) не впливає на гарантовані Конституцією України права особи і не перешкоджає виконанню нею свого обов`язку отримати паспорт громадянина України.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
9. Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанції, відповідач звернувся із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просив скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нове судове рішення про відмову у задоволенні позову у повному обсязі.
10. Підставою касаційного оскарження відповідач зазначає пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме - неврахування судом апеляційної інстанції висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, які викладені у постанові Верховного Суду від 15 серпня 2019 року у справі №0940/2105/18, які потрібно врахувати з огляду на приписи частини п`ятої статті 242 КАС України.
11. Скаржник також вказав, що справа за позовом ОСОБА_1 не відповідає ознакам зразкової справи №806/3265/17 (Пз/9901/2/18), розглянутої Великою Палатою Верховного Суду, а тому не є типовою до неї. Постанова Великої Палати Верховного Суду від 19.09.2019 № 806/3265/17 (Пз/9901/2/18) стосується питань захисту прав і свобод громадян, які не надають згоду на обробку персональних даних, оскільки з мотивів релігійних переконань побоюються настання в результаті їх обробки тяжких негативних наслідків, пов`язаних із формуванням цифрових ідентифікаторів особи. В мотивувальній частині рішення Велика Палата Верховного Суду зазначила, що державою повинні враховуватися "побоювання окремої суспільної групи, що отримання паспорта у вигляді ID-картки може спричинити шкоду приватному життю". У даному ж випадку УНЗР у особи сформований, і підстави для побоювання такого формування у особи відсутні. Відмова від оформлення нового паспорта у формі ID-картки викликана іншими підставами, що не є винятковими і не можуть прирівнюватися до "непосильного тягаря", що покладається на особу. Таким чином, справа за позовом ОСОБА_1 не є типовою до зразкової справи № 806/3265/17 (Пз/9901/2/18), розглянутої Великою Палатою Верховного Суду, в якій позивач категорично відмовлялася від обробки її даних засобами реєстру з будь- якою метою. У спірних правовідносинах таку обробку уже проведено за згодою позивача, а оформлення чи відмова від оформлення нового документа засобами ЄДДР на наявність у реєстрі раніше сформованого УНЗР не вплине, тому не становитиме жодного втручання у приватне життя Позивача.
11.1. Скаржник також зазначив, що оформлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон засобами ЄДДР, а також наявність у позивача реєстраційного номера облікової картки платника податків (РНОКПП) вказує на те, що позивач не належить до суспільної групи осіб, які відмовляються від присвоєння цифрових ідентифікаторів з релігійних переконань. Таким чином, з урахуванням положень статей 22, 32, 34 Конституції України, скаржник зауважив, що очевидним є висновок, що у випадку обробки персональних даних у реєстрі на підставі згоди заявника і уже сформованого УНЗР, виготовлення паспорта громадянина України у формі картки з безконтактним електронним носієм не звужує змісту та обсягу існуючих конституційних прав і свобод людини, в тому числі не порушує сутності права особи на повагу до приватного життя.
11.2. Окрім того, відповідач вказує, що суди попередніх інстанцій не звернули уваги і на інші аргументи, наведені відповідачем у відзиві на позовну заяву, запереченні та у апеляційній скарзі, зокрема про те, що позивач не подала жодних документів, які необхідні для оформлення паспорта у формі книжечки. З огляду на це, суд, з урахуванням 245 КАС України, не може зобов`язати відповідача оформити особі паспорт громадянина України, оскільки ОСОБА_1 не виконала умов, визначених законом, щодо належного звернення за оформленням паспорта громадянина України із заявою встановленого зразка та належними документами. Відповідач повідомив суди обох попередніх інстанцій, що звернення про оформлення паспорта ОСОБА_1 від 29.06.2023 не містило жодних додатків. Рішення суду про зобов`язання оформити паспорт громадянина України при недотриманні особою усіх вимог закону позбавляє відповідача права реалізувати свої дискреційні повноваження (перевірити правильність оформлення заяви, перевірити подані документи на предмет їх належності та достатності). При цьому, скаржник зазначив, що суди обох попередніх інстанцій відступили від правових висновків Верховного Суду у справах про документування паспортом громадянина України, згідно яких суди повинні дослідити чи подано заявником заяву встановленої форми, належний пакет документів і надати оцінку правосуб`єктності особи заявника.
11.3. Таким чином, скаржник підсумував, що суди попередніх інстанцій помилково віднесли справу №300/5054/23 до типової щодо зразкової справи, хоча вона не відповідає їй за ознаками, неправильно встановили обставини справи, не надали належної оцінки поданим доказам у справі, неправильно застосували норми матеріального права, не врахували висновки Верховного Суду у аналогічних справах з питань документування паспортом громадянина України за наявності у особи сформованого унікального номеру запису у реєстрі та неподання документів, що призвело до неправильного вирішення справи.
12. Відзиву (заперечень) на касаційну скаргу до Верховного Суду не надходило, однак в силу частини 4 статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) відсутність відзиву на касаційну скаргу не перешкоджає перегляду оскаржуваних судових рішень.
V. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
13. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
14. Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 5 Закону України "Про громадянство України" документом, що підтверджує громадянство України, є паспорт громадянина України.
15. Відповідно до статті 5 Закону України "Про громадянство України" Постановою Верховної ради України від 26.06.1992 №2503-XII затверджено Положення про паспорт громадянина України (далі - Положення), згідно з пунктами 2 та 3 якого, паспорт громадянина України видається кожному громадянинові України центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері громадянства, після досягнення 16-річного віку.
Бланки паспортів виготовляються у вигляді паспортної книжечки або паспортної картки за єдиними зразками, що затверджуються Кабінетом Міністрів України. Терміни запровадження паспортної картки визначаються Кабінетом Міністрів України у міру створення державної автоматизованої системи обліку населення.
16. Пунктами 13-14, 16-18 Положення № 2503-XII встановлено, що для одержання паспорта громадянин подає: заяву за формою, встановленою Міністерством внутрішніх пунктом 3 якого передбачено, що бланки паспортів виготовляються у вигляді паспортної книжечки або паспортної картки за єдиними зразками, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.
16.1. За видачу паспорта справляється державне мито.
16.2. Обмін паспорта провадиться у разі: зміни (переміни) прізвища, імені або по батькові; встановлення розбіжностей у записах; непридатності для користування.
16.3. Для обміну паспорта громадянин подає: заяву за формою, встановленою Міністерством внутрішніх справ України; паспорт, що підлягає обміну; дві фотокартки розміром 35х45 мм.
16.4. Для обміну паспорта у зв`язку із зміною (переміною) прізвища, імені чи по батькові або встановленням розбіжностей у записах подаються також документи, що підтверджують ці обставини.
16.5. Для одержання, обміну паспорта і вклеювання до нього нових фотокарток громадянин подає документи і фотокартки не пізніш як через місяць після досягнення відповідного віку або зміни (переміни) прізвища, імені чи по батькові, встановлення розбіжностей у записах або непридатності паспорта для користування.
17. Форма заяви, зазначеної у підпункті 1 пункті 13 Положення, була затверджена наказом Міністерства внутрішніх справ України № 320 від 13.04.2012 "Про затвердження порядку оформлення і видачі паспорта громадянина України", а саме Додаток 1. Однак вказаний наказ втратив чинність на підставі наказу цього ж Міністерства від 01.03.2018 №161. Іншого зразка форми про видачу паспорта громадянина України, встановленого Міністерством внутрішніх справ України для реалізації пункту 13 Положення № 2503-XII на сьогодні немає.
18. З 06.12.2012 набрав чинності Закон України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" від 20.11.2012 № 5492-VI (далі - Закон № 5492-VI), яким визначено правові та організаційні засади видачі документів, що посвідчують особу, підтверджують громадянство України чи спеціальний статус особи, а також права та обов`язки осіб, на ім`я яких видані такі документи.
19. Згідно з частиною 1 статті 1 Закону №5492-VI суспільні відносини, пов`язані із збиранням, накопиченням, захистом, зберіганням, обліком, використанням і поширенням інформації Єдиного державного демографічного реєстру (далі - Реєстр), оформленням, видачею, обміном, пересиланням, вилученням, поверненням державі, визнанням недійсними та знищенням передбачених цим Законом документів, регулюються Конституцією України, міжнародними договорами України, цим та іншими законами України, а також прийнятими на їх виконання нормативно-правовими актами у сферах, де використовуються відповідні документи, що посвідчують особу, підтверджують громадянство України чи спеціальний статус особи.
20. Частиною 1 статті 4 Закону №5492-VI встановлено, що Єдиний державний демографічний реєстр - це електронна інформаційно-телекомунікаційна система, призначена для зберігання, захисту, обробки, використання і поширення визначеної цим Законом інформації про особу та про документи, що оформлюються із застосуванням засобів Реєстру, із забезпеченням дотримання гарантованих Конституцією України свободи пересування і вільного вибору місця проживання, заборони втручання в особисте та сімейне життя, інших прав і свобод людини та громадянина.
20.1. Єдиний державний демографічний реєстр ведеться з метою ідентифікації особи для оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсними та знищення передбачених цим Законом документів. Єдиний державний демографічний реєстр у межах, визначених законодавством про свободу пересування та вільний вибір місця проживання, використовується також для обліку інформації про реєстрацію місця проживання чи місця перебування.
21. Відповідно до частини 1 статті 10 Закону №5492-VI внесення інформації до Реєстру здійснюється уповноваженими суб`єктами за зверненням заявника, на підставі інформації державних органів реєстрації актів цивільного стану, органів реєстрації фізичних осіб, а також інформації органів виконавчої влади, інших державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування з дотриманням вимог Закону України "Про захист персональних даних". У разі якщо інформація про особу вноситься до Реєстру вперше, проводиться ідентифікація особи, після завершення якої автоматично формується унікальний номер запису в Реєстрі та фіксуються час, дата та відомості про особу, яка оформила заяву-анкету (в електронній формі). Унікальний номер запису в Реєстрі є незмінним.
22. Згідно з пунктом "а" частини 1 статті 13 Закону №5492-VI паспорт громадянина України є документом, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України і оформлення такого передбачається цим Законом із застосуванням засобів Реєстру.
23. Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо документів, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус, спрямованих на лібералізацію Європейським Союзом візового режиму для України" від 14.07.2016 № 1474-VIII, який набрав чинності з 1 жовтня 2016 року, (далі - Закон № 1474-VIII) статтю 13 Закону № 5492-VI доповнено частиною 3 наступного змісту: "Паспорт громадянина України, паспорт громадянина України для виїзду за кордон, дипломатичний паспорт України, службовий паспорт України, посвідчення особи моряка, посвідчення члена екіпажу, посвідчення особи без громадянства для виїзду за кордон, посвідка на постійне проживання, посвідка на тимчасове проживання, посвідчення біженця, проїзний документ біженця, посвідчення особи, яка потребує додаткового захисту, проїзний документ особи, якій надано додатковий захист, картка мігранта містять безконтактний електронний носій. Посвідчення особи на повернення в Україну, тимчасове посвідчення громадянина України, посвідчення водія не містять безконтактного електронного носія.".
24. Також Законом № 1474-VIII частину 2 статті 21 Закону № 5492-VI викладено в такій редакції: "Оформлення, видача, обмін паспорта громадянина України, його пересилання, вилучення, повернення державі та знищення здійснюються в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України."
25. Згідно з частинами 1, 2, 4 та 5 статті 14 Закону № 5492-VI форма кожного документа встановлюється цим Законом. Документи залежно від змісту та обсягу інформації, яка вноситься до них, виготовляються у формі книжечки або картки, крім посвідчення на повернення в Україну, що виготовляється у формі буклета. Документи у формі книжечки на всіх паперових сторінках та на верхній частині обкладинки повинні мати серію та номер документа, виконані за технологією лазерної перфорації. Персоналізація документів у формі книжечки здійснюється за технологією лазерного гравіювання та лазерної перфорації. Персоналізація документів у формі картки виконується за технологією термодруку або лазерного гравіювання. Персоналізація документів здійснюється централізовано у Державному центрі персоналізації документів.
26. Згідно з частинами першою, другою статті 21 Закону № 5492-VI паспорт громадянина України є документом, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України.
27. Законом № 1474-VIII доповнено частину другу статті 21 Закону № 5492-VI та викладено в такій редакції: "Оформлення, видача, обмін паспорта громадянина України, його пересилання, вилучення, повернення державі та знищення здійснюються в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України."
28. Кабінету Міністрів України пунктом 7 Розділу "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №1474-VIII доручено у місячний строк з дня набрання чинності цим Законом привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом.