ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 квітня 2024 року
м. Київ
справа № 640/3541/21
адміністративне провадження № К/990/30260/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 липня 2022 року (суддя Шейко Т.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2023 року (колегія у складі суддів Єгорової Н.М., Федотова І.В., Чаку Є.В.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Недержавної некомерційної професійної організації "Національна асоціація адвокатів України" (Національна асоціація адвокатів України) в особі Ради адвокатів України, за участі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача: ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, Міністерства юстиції України, Державної регуляторної служби України, за участі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Ради адвокатів міста Києва, Ради адвокатів Вінницької області, Ради адвокатів Волинської області, Ради адвокатів Дніпропетровської області, Ради адвокатів Донецької області, Ради адвокатів Житомирської області, Ради адвокатів Закарпатської області, Ради адвокатів Запорізької області, Ради адвокатів Івано-Франківської області, Ради адвокатів Київської області, Ради адвокатів Кіровоградської області, Ради адвокатів Луганської області, Ради адвокатів Львівської області, Ради адвокатів Миколаївської області, Ради адвокатів Одеської області, Ради адвокатів Полтавської області, Ради адвокатів Рівненської області, Ради адвокатів Сумської області, Ради адвокатів Тернопільської області, Ради адвокатів Харківської області, Ради адвокатів Херсонської області, Ради адвокатів Хмельницької області, Ради адвокатів Черкаської області, Ради адвокатів Чернівецької області, Ради адвокатів Чернігівської області, про визнання протиправним і скасування Порядку ведення Єдиного реєстру адвокатів України,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати протиправним і скасувати Порядок ведення Єдиного реєстру адвокатів України, затверджений рішеннями Ради адвокатів України від 17 грудня 2012 року №26, від 06 квітня 2013 року №111, від 01 червня 2013 року №149, від 27 липня 2013 року №184, від 27 вересня 2013 року №220, від 04-05 липня 2014 року №76, від 26 лютого 2016 року №66, від 23 квітня 2016 року №117, від 08 квітня 2017 року №64, від 05 серпня 2017 року №187, від 22 вересня 2017 року №190, від 02 червня 2018 року №93, від 25 липня 2018 року №109, від 13 грудня 2018 року №218, від 14 грудня 2018 року №228, від 14 лютого 2019 року №20, від 21 вересня 2020 року №83 (далі - Порядок).
Звертаючись до суду із цим позовом в порядку, передбаченому статтями 264, 265 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), позивач мотивував свої вимоги тим, що розцінює оспорюваний Порядок (з урахуванням внесених до нього змін) як регуляторний акт, до якого має бути застосовано процедуру, передбачену Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". Крім цього, вважає, що спірний Порядок має статус також і нормативно-правового акта. На переконання позивача, згаданий Порядок було прийнято з порушенням статей 5, 6, 7, 8, 9 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", його положення містять норми дискримінаційного характеру та суперечать законам України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" і "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні".
Заяв про зміну предмета чи підстав позову в порядку, визначеному статтею 47 КАС України, позивач до суду не подавав. Суд першої інстанції питання про це не вирішував.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 липня 2022 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2023 року, у задоволенні позовних вимог відмовлено.
Місцевий адміністративний суд мотивував свої висновки тим, що оспорюваний Порядок є нормативно-правовим актом у розумінні пункту 18 частини першої статті 4 КАС України. Водночас зазначив, що Рада адвокатів України як видавник цього акту не підпадає під визначення регуляторного органу в розумінні Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" та не віднесена до кола суб`єктів, акти яких підлягають державній реєстрації в Міністерстві юстиції України відповідно до Указу Президента України від 03 жовтня 1992 року №493/92 "Про державну реєстрацію нормативно-правових актів", ба більше, Закон України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" не передбачає такого обов`язку. Сам Порядок не володіє сукупністю всіх необхідних ознак, притаманних регуляторним актам. Із цих міркувань суд критично оцінив доводи позивача про порушення відповідачем при прийнятті оскаржуваного Порядку вимог названих нормативно-правових актів.
Відхиляючи доводи позивача про протиправність пункту 4.17 Порядку, суд першої інстанції керувався тим, що, оспорюючи цей пункт у межах розглядуваної справи, ОСОБА_1 фактично ставить перед судом питання здійснення судового контролю за виконанням судового рішення у справі №826/16854/14, що перебуває поза межами повноважень суду під час розгляду цієї адміністративної справи.
Стосовно тверджень позивача про невідповідність пункту 3.1.6 Порядку пункту 6 частини другої статті 17 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність", суд першої інстанції зауважив, що зазначений Закон визначає обов`язок адвоката підвищувати свій професійний рівень та виконувати рішення органів адвокатського самоврядування, зокрема в частин сплати щорічних внесків на забезпечення реалізації адвокатського самоврядування, тому внесення до Єдиного реєстру адвокатів України (далі - ЄРАУ) інформації про сплату відповідно до вимог цього Закону адвокатом внесків та про підвищення ним кваліфікації, не суперечить вимогам пункту 6 частини другої статті 17 згаданого Закону.
Відповідаючи на доводи позивача про незаконність пункту 3.1.5 Порядку, суд дійшов висновку, що встановлення обов`язкового зазначення в ЄРАУ інформації про зупинення та поновлення права на заняття адвокатською діяльністю в хронологічній послідовності передбачено пунктом 5 частини другої статті 17 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність", тому не суперечить їй. Суд вважав, що внесення до ЄРАУ інформації, що стосується притягнення адвоката до дисциплінарної відповідальності, є об`єктивно необхідним для вирішення в майбутньому можливих питань про повторне притягнення адвоката до дисциплінарної відповідальності, зокрема з підстав повторного протягом року вчинення дисциплінарного проступку, що свідчить про обґрунтованість, розсудливість та пропорційність рішення про затвердження такої норми в пункті 3.1.5 Порядку.
Відхиляючи доводи позивача про невідповідність пунктів 3.6 та 3.7 Порядку вимогам статті 17 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність", суд першої інстанції виходив з того, що частина шоста указаної статті, яка визначає повноваження Ради адвокатів України щодо затвердження Порядку ведення Єдиного реєстру адвокатів України, надає відповідачу дискреційні повноваження щодо визначення в цьому Порядку випадків коли відомості про адвокатів не підлягають внесенню до ЄРАУ, а також дій посадових осіб органів самоврядування адвокатури щодо вилучення таких відомостей у випадку встановлення фактів про їх внесення до ЄРАУ та повідомлення про такі факти до дисциплінарного органу для прийняття відповідного рішення. За висновком суду, зазначені пункти Порядку не суперечать статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), при цьому, суд урахував, що у справах №826/1765/18 та №640/2600/19, на які послався позивач, таких обставин не встановлено.
Стосовно доводів позивача про те, що пункт 4.6.5 Порядку суперечить статті 2 Закону України "Про свободу пересування і вільний вибір місця проживання" і статті 4 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність", суд першої інстанції зауважив, що факт видачі чи невидачі адвокату трансферного витягу жодним чином не перешкоджає позивачу в реалізації наданого йому Законом України "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні", зокрема статтею 2 цього Закону, права на свободу пересування та вільного вибору місця проживання, оскільки стосується питань внесення до ЄРАУ запису про зміну адреси його робочого місця з одного регіону на інший. Не вбачав суд і порушення визначених статтею 4 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" принципів та засад адвокатської діяльності.
У частині посилань позивача на незаконність пункту 4.6.6 Порядку, суд зауважив, що ОСОБА_1 не надав доказів застосування до нього положення цього пункту, а саме доказів порушення дисциплінарного провадження проти позивача і його звернення за отриманням трансферного витягу.
Суд критично оцінив твердження позивача про дискримінаційний характер оскаржуваного Порядку, оскільки позивач не обґрунтував, в чому саме це виражається, водночас під час розгляду справи суд таких обставин не встановив.
Суд також відхилив доводи позивача про невідповідність оскаржуваного Порядку вимогам Закону України "Про публічні електронні реєстри" та зазначив, що з урахуванням часу прийняття цього Закону - 18 листопада 2021 року, його положення не регулюють правовідносин, пов`язаних з веденням ЄРАУ, з метою правового регулювання яких відповідач затвердив указаний Порядок.
Суд апеляційної інстанції, переглянувши рішення місцевого адміністративного суду, повною мірою погодився з його висновками.
Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування
У касаційній скарзі позивач просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 липня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2023 року і направити справу на новий судовий розгляд до суду апеляційної інстанції.
Підставами касаційного оскарження судових рішень позивач зазначив пункти 1, 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Обґрунтовуючи наявність підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржник указав на неврахування судами висновків Верховного Суду, викладених у справах №640/25714/19, №640/22054/21, №640/15457/21, №640/2068/21 стосовно того, що при виконанні вимог, встановлених статтею 17 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність", відповідач не має дискреційних повноважень, оскільки цей Закон не допускає жодних варіантів дій/рішень, крім відображення інформації про адвокатів в ЄРАУ. Скаржник також зазначив, що у справах №826/2079/18, №826/10717/18 та №826/1765/18 Верховний Суд навів висновок, що однією із законодавчих вимог, яка забезпечує реалізацію адвокатом його повноважень є включення про нього інформації до ЄРАУ та її відображення на офіційному веб-сайті Недержавної некомерційної професійної організації "Національна асоціація адвокатів України" (www.unba.org.ua), а невключення чи невідображення цієї інформації є перешкодою для здійснення адвокатом його діяльності. Крім цього, у Законі України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" не встановлено випадків, в яких відповідач звільняється від обов`язку оприлюднення інформації про чисельність і персональний склад адвокатів України. Скаржник переконаний, що у наведених справах Верховний Суд відповів на аргумент відповідача щодо наявності у нього права невключення, невідображення інформації про адвоката в ЄРАУ, указавши, що такого права відповідач не має.
Стосовно підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржник зазначив про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах та потребу такого висновку щодо меж повноважень відповідача у прийняті правових актів, а саме у системному зв`язку положень статей 57, 43, 23 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" стосовно того, що акти відповідача можуть бути джерелом права в розумінні статті 7 КАС України, якщо вони не містять положень, які є втручанням в адвокатську діяльність, компетенцію органів публічної влади, або іншим чином не звужують гарантії Держави, встановлені Конституцією і законами України.
Позиція інших учасників справи
У відзиві відповідач просить відмовити у задоволенні касаційної скарги ОСОБА_1 та залишити оспорювані рішення судів попередніх інстанцій без змін.
Відповідач вважає недоведеною наявність підстави касаційного оскарження, визначеної пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, оскільки правовідносини у справах №826/2079/18, №826/10717/18, №826/1765/18, №640/25714/19, №640/22054/21, №640/15457/21, №640/2068/21 не є подібними до правовідносин у цій справі. До того ж, у справах №640/22054/21, №640/15457/21, №640/2068/21 не здійснювався касаційний перегляд судових рішень. У частині доводів скаржника про наявність підстави касаційного оскарження, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, відповідач вважає, що наведені позивачем аргументи не відповідають змісту цієї правової норми, зокрема, скаржник не визначає щодо конкретно якої саме норми права, відсутній висновок Верховного Суду.
Відповідач переконаний, що доводи скаржника за своїм змістом зводяться до незгоди з наданою судами оцінкою зібраних у справі доказів та встановлених на їх підставі обставин, спрямовані на переоцінку цих доказів і обставин у тому контексті, який на думку заявника свідчить про наявність правових підстав для задоволення позовних вимог. Проте, такі аргументи належним чином перевірені судами попередніх інстанцій та спростовані під час розгляду справи з урахуванням встановлених конкретних обставин. Відповідач вважає, що судами першої та апеляційної інстанцій не допущено неправильного застосування норм матеріального права та порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних рішень, а наведені у касаційній скарзі доводи не спростовують висновків, викладених в цих рішеннях, тому касаційна скарга ОСОБА_1 задоволенню не підлягає.
Також відзив на касаційну скаргу надійшов від Міністерства юстиції України. Представник третьої особи також просить залишити касаційну скаргу позивача без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін. Наведені у відзиві мотиви загалом зводяться до обґрунтованості зроблених судами висновків та відсутності правових підстав для скасування оспорюваних рішень.
Рух касаційної скарги
04 вересня 2023 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивача на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 липня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2023 року у цій справі.
Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Загороднюк А.Г., судді Єресько Л.О., Соколов В.М.
Ухвалою Верховного Суду від 13 вересня 2023 року касаційну скаргу позивача залишено без руху, а скаржникові встановлено десятиденний строк для усунення зазначених в ухвалі недоліків шляхом подання заяви про поновлення строку на касаційне оскарження та належних доказів для його поновлення.
Ухвалою Верховного Суду від 03 жовтня 2023 року визнано поважними причини пропуску ОСОБА_1 строку на касаційне оскарження рішень судів попередніх інстанцій у цій справі, поновлено цей строк та відкрито касаційне провадження за поданою ним касаційною скаргою. Витребувано з Київського окружного адміністративного суду справу №640/3541/21.
Ухвалою Верховного Суду від 08 листопада 2023 року повторно витребувано з Київського окружного адміністративного суду справу №640/3541/21.
Ухвалою Верховного Суду від 24 квітня 2024 року справу призначено до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
На підставі рішення Ради адвокатів міста Києва від 09 червня 2016 року №50 ОСОБА_1 видано свідоцтво про право на здійснення адвокатської діяльності від 30 червня 2016 року серії КВ №005777.
Рішенням Ради адвокатів України від 17 грудня 2012 року №26 затверджено Порядок ведення Єдиного реєстру адвокатів України.
Рішеннями Ради адвокатів України від 06 квітня 2013 року №111, від 01 червня 2013 року №149, від 27 липня 2013 року №184, від 27 вересня 2013 року №220, від 04-05 липня 2014 року №76, від 26 лютого 2016 року №66, від 23 квітня 2016 року №117, від 08 квітня 2017 року №64, від 05 серпня 2017 року №187, від 22 вересня 2017 року №190, від 02 червня 2018 року №93, від 25 липня 2018 року №109, від 13 грудня 2018 №218, від 14 грудня 2018 року №228, від 14 лютого 2019 року №20, від 21 вересня 2020 року №83 до цього Порядку вносилися зміни та доповнення.
У період з 30 червня 2016 року до 02 вересня 2021 року позивач здійснював адвокатську діяльність і інформація про нього як адвоката вносилася до ЄРАУ.
Судами встановлено, що відповідно до інформації з ЄРАУ позивачеві припинено право на заняття адвокатською діяльністю згідно з пунктом 5 частини першої статті 32 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" з 02 вересня 2021 року на підставі рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури м. Києва від 02 вересня 2021 року №585.
Судами не встановлено обставин скасування зазначеного рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури м. Києва від 02 вересня 2021 року.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Джерела права й акти їх застосування.
Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Згідно із частиною третьою статті 2 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" З метою забезпечення належного здійснення адвокатської діяльності, дотримання гарантій адвокатської діяльності, захисту професійних прав адвокатів, забезпечення високого професійного рівня адвокатів та вирішення питань дисциплінарної відповідальності адвокатів в Україні діє адвокатське самоврядування.
Частиною першою статті 43 цього Закону передбачено, що адвокатське самоврядування ґрунтується на принципах виборності, гласності, обов`язковості для виконання адвокатами рішень органів адвокатського самоврядування, підзвітності, заборони втручання органів адвокатського самоврядування у професійну діяльність адвоката.
Відповідно до частини першої статті 45 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" Національна асоціація адвокатів України є недержавною некомерційною професійною організацією, яка об`єднує всіх адвокатів України та утворюється з метою забезпечення реалізації завдань адвокатського самоврядування.
Згідно з пунктом 4 частини четвертої статті 55 названого Закону Рада адвокатів України, зокрема: здійснює організаційне, методичне, інформаційне забезпечення ведення ЄРАУ, здійснює контроль за діяльністю рад адвокатів регіонів щодо внесення відомостей до Єдиного реєстру адвокатів України та надання витягів з нього.
За правилами статті 17 цього ж Закону Рада адвокатів України забезпечує ведення ЄРАУ з метою збирання, зберігання, обліку та надання достовірної інформації про чисельність і персональний склад адвокатів України, адвокатів іноземних держав, які відповідно до цього Закону набули права на заняття адвокатською діяльністю в Україні, про обрані адвокатами організаційні форми адвокатської діяльності. Внесення відомостей до ЄРАУ здійснюється радами адвокатів регіонів та Радою адвокатів України.
До ЄРАУ вносяться такі відомості: 1) прізвище, ім`я та по батькові адвоката; 2) номер і дата видачі свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю, номер і дата прийняття рішення про видачу свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю (номер і дата прийняття рішення про включення адвоката іноземної держави до Єдиного реєстру адвокатів України); 3) найменування і місцезнаходження організаційної форми адвокатської діяльності, номери засобів зв`язку; 4) адреса робочого місця адвоката, номери засобів зв`язку; 5) інформація про зупинення або припинення права на заняття адвокатською діяльністю; 6) інші відомості, передбачені цим Законом.
Адресою робочого місця адвоката є місцезнаходження обраної адвокатом організаційної форми адвокатської діяльності або адреса фактичного місця здійснення адвокатської діяльності, якщо вона є відмінною від місцезнаходження обраної адвокатом організаційної форми адвокатської діяльності. У разі наявності декількох адрес робочих місць адвоката до Єдиного реєстру адвокатів України вноситься лише одна адреса робочого місця адвоката.
Адвокат протягом трьох днів з дня зміни відомостей про себе, що внесені або підлягають внесенню до ЄРАУ, письмово повідомляє про такі зміни раду адвокатів регіону за адресою свого робочого місця, крім випадків, якщо ці зміни вносяться на підставі рішення кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури.
Інформація, внесена до ЄРАУ, є відкритою на офіційному веб-сайті Національної асоціації адвокатів України. Рада адвокатів України і відповідні ради адвокатів регіонів надають витяги з ЄРАУ за зверненням адвоката або іншої особи.
Відомості, що підлягають внесенню до ЄРАУ, включаються до нього не пізніше дня, наступного за днем отримання радою адвокатів регіону відповідної інформації, крім випадків, установлених цим Законом.
Порядок ведення ЄРАУ затверджується Радою адвокатів України.
З метою ведення ЄРАУ дозволяється обробка персональних даних фізичних осіб відповідно до законодавства з питань захисту персональних даних.
Відповідно до частини шостої статті 17 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" рішенням Ради адвокатів України від 17 грудня 2012 року №26 затверджено оспорюваний позивачем Порядок ведення Єдиного реєстру адвокатів України, з подальшими змінами.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядається, та аргументів учасників справи.
Спершу, колегія суддів нагадує про межі касаційного перегляду.