ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 квітня 2024 року
м. Київ
справа № 560/8883/22
адміністративне провадження № К/990/30454/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Комунального підприємства "Міськтепловоденергія" на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 15 лютого 2023 року (суддя Гнап Д.Д.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2023 року (колегія у складі суддів Залімського І.Г., Мацького Є.М., Сушка О.О.) у справі за позовом Комунального підприємства "Міськтепловоденергія" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, треті особи: Міністерство фінансів України, Міністерство розвитку громад та територій України про визнання бездіяльності протиправною та стягнення коштів,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
Комунальне підприємство "Міськтепловоденергія" (далі - КП "Міськтепловоденергія") звернулося до суду з позовом, у якому просило:
- визнати протиправною бездіяльність Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП, Регулятор) з перегляду та встановлення в період з 01 липня 2019 року до 31 грудня 2020 року економічно обґрунтованого тарифу відповідно до угоди про позику №8387-UA від 26 травня 2014 року, договору субкредитування №13010-05/102 від 20 листопада 2014 року;
- стягнути з Державного бюджету України через Державну казначейську службу України на користь КП "Міськтепловоденергія" за рахунок коштів, передбачених за бюджетною програмою для забезпечення виконання рішень суду - КПКВК 3504030, 51 213 806,05 грн майнової шкоди, яку завдала НКРЕКП.
Позов мотивовано тим, що відповідно до угоди про позику між Україною та Міжнародним банком реконструкції та розвитку від 26 травня 2014 року №8387-ІМ Міністерство фінансів України, Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, Кам`янець-Подільська міська рада, НКРЕКП та КП "Міськтепловоденергія" уклали договори про субкредитування. Відповідно до умов цих договорів НКРЕКП взяла на себе зобов`язання вживати всіх необхідних заходів щодо встановлення тарифів на послуги, які надає позивач, на рівні, що забезпечить отримання ним у кожному фінансовому році загальний дохід щонайменше на суму, яка складається із суми економічно обґрунтованих за відповідними державними та галузевими нормативами загальних операційних витрат, та суми, на яку зобов`язання з обслуговування боргу перевищують загальну суму амортизаційних відрахувань, які передбачені положеннями угоди про позику. Однак, відповідач належним чином цих зобов`язань не виконав, унаслідок чого його протиправна бездіяльність з перегляду та встановлення в період з 01 липня 2019 року до 31 грудня 2020 року економічно обґрунтованого тарифу відповідно до згаданої угоди та договору субкредитування завдала КП "Міськтепловоденергія" шкоду в розмірі 51 213 806 грн 05 коп.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Хмельницький окружний адміністративний суд рішенням від 15 лютого 2023 року, яке залишив без змін Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 11 липня 2023 року, відмовив у задоволенні позову.
Місцевий адміністративний суд мотивував свої висновки тим, що відповідач у період з 01 липня 2019 року до 31 грудня 2020 року не допустив протиправної бездіяльності, про яку стверджує позивач, оскільки за його заявами від 18 листопада 2019 року, 11 березня та 16 жовтня 2020 року з пояснювальними записками до розрахунку тарифів, які включають, зокрема, фінансові витрати за користуванням кредитом світового банку, НКРЕКП приймала постанови від 14 січня 2020 року №97 "Про встановлення тарифу на виробництво теплової енергії КП "Міськтепловоденергія", від 30 червня 2020 №1221 "Про внесення змін до постанови НКРЕКП від 11 грудня 2018 року №1780" та від 24 грудня 2020 №2746 "Про встановлення тарифів на виробництво теплової енергії КП "Міськтепловоденергія". За наведених обставин суд констатував відсутність підстав для висновку про пасивність поведінки відповідача та допущення ним протиправної бездіяльності. Як наслідок, вимоги про стягнення шкоди також задоволенню не підлягають.
Суд також зауважив, що у межах спірних правовідносин НКРЕКП є суб`єктом владних повноважень, тому, виконуючи певні договірні зобов`язання, має водночас дотримуватися відповідних умов та процедур, визначених законодавством, а не діяти на власний розсуд. Суд наголосив, що у цьому випадку позивач оскаржує бездіяльність відповідача саме як суб`єкта владних повноважень, а не як сторони договору.
Апеляційний суд повною мірою погодився з висновками суду першої інстанції, додавши, що обраний позивачем спосіб захисту своїх права не свідчить про його бажання шляхом задоволення заявлених позовних вимог про стягнення майнової шкоди, якої, на думку позивача завдала НКРЕКП, забезпечити виконання Договорів про субкредитування, адже суму коштів, яку позивач вимагає стягнути як майнову шкоду, він визначив, включивши до неї витрати, які в подальшому буде враховано у складі наступних тарифів.
Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування
У касаційній скарзі позивач просить скасувати рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 15 лютого 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2023 року, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Підставами касаційного оскарження судових рішень позивач зазначив пункти 3 та 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Свої доводи за пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України обґрунтовує відсутністю висновку Верховного Суду щодо питання застосування у подібних правовідносинах пункту 6.5 постанови НКРЕКП "Про затвердження Порядку формування тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання" від 25 червня 2019 року №1174, а також пункту 3.6 Методики формування, розрахунку та встановлення тарифів на електричну та (або) теплову енергію, що виробляється на теплоелектроцентралях, теплових електростанціях та когенераційних установках, затвердженої постановою НКРЕКП від 01 лютого 2017 року №991.
Посилаючись на наявність підстави, визначеної пунктом 4 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанції безпідставно відхилили клопотання про призначення додаткової судово-економічної експертизи та його доводи, які він виклав у додаткових поясненнях та надав у суді апеляційної інстанції, що призвело до неправильної оцінки доказів у справі.
Позиція інших учасників справи
Від НКРЕКП та Міністерства фінансів України надійшли відзиви на касаційну скаргу КП "Міськтепловоденергія", у яких відповідач та третя особа просять залишити цю скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
Відповідач у відзиві стверджує про необґрунтованість наведених скаржником доводів щодо наявності підстав для касаційного оскарження. Зокрема, стосовно мотивів за пунктом 4 частини четвертої статті 328 КАС України зазначає, що суди обох попередніх інстанцій забезпечили позивачеві можливість надати свої обґрунтовані розрахунки розміру заявленої до стягнення суми шкоди, в тому числі, й витребовувли їх, однак позивач таких розрахунків не надав. Щодо клопотання про призначення повторної судово-економічної експертизи у зв`язку із неможливістю обрахувати заявлену до стягнення суму, то суд апеляційної інстанції в оскаржуваній постанові навів вичерпні мотиви відмови у його задоволенні. З приводу посилань скаржника на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування пункту 3.6 Методики, відповідач зауважив, що позивач таких підстав позову не наводив, до того ж, не вказав у своїй скарзі, яких саме висновків мали дійти суди попередніх інстанцій щодо застосування цього пункту Методики. Відповідач наголосив, що НКРЕКП постійно вчиняла дії на виконання своїх зобов`язань відповідно до угоди про позику, та врахувала в тарифах на транспортування теплової енергії (як складової тарифу на теплову енергію) всі затрати на погашення основної суми запозичень (тіло кредиту) та фінансових витрат на сплату відсотків за користування отриманим кредитом в повному обсязі згідно з наданими розрахунками КП "Міськтепловоденергія", що було правильно встановлено судами та не спростовано скаржником. Водночас саме позивач зволікав зі зверненням до НКРЕКП з питанням щодо включення в тарифи на теплову енергію погашення основної суми та витрат на сплату відсотків за користування запозиченнями. В решті, аргументи відповідача зводяться до підтримання висновків судів попередніх інстанцій.
Міністерство фінансів України у відзиві акцентувало увагу на тому, що порядок та процедура встановлення, а також перегляду економічно обґрунтованого тарифу затверджено і за умови дотримання ліцензіатами всіх умов визначеними постановами та звернення до Регулятора у встановлений спосіб, Регулятор встановлює обґрунтовані тарифи. На переконання третьої особи, скаржник жодних належних та допустимих доказів на підтвердження своїх доводів не надав.
Рух касаційної скарги
У вересні 2023 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга КП "Міськтепловоденергія" на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 15 лютого 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2023 року у цій справі.
Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Загороднюк А.Г., судді Єресько Л.О., Соколов В.М.
Ухвалою Верховного Суду від 18 вересня 2023 року відкрито провадження за поданою позивачем касаційною скаргою з підстав, передбачених пунктами 3, 4 частини четвертої статті 328 КАС України.
Ухвалою Верховного Суду від 24 квітня 2024 року справу призначено до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Позивач - КП "Міськтепловоденергія" є учасником проєкту "Проєкт підвищення енергоефективності в секторі централізованого теплопостачання України" в рамках Угоди про позику між Україною та Міжнародним банком реконструкції та розвитку від 26 травня 2014 року №8387-ІМ та в межах угоди про позику між Україною та Фондом чистих технологій, який діє від імені Міжнародного банку реконструкції та розвитку від 26 травня 2014 року №ТРО16327.
Міністерство фінансів України, Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, Кам`янець-Подільська міська рада, НКРЕКП та КП "Міськтепловоденергія" уклали договори про субкредитування від 20 листопада 2014 року №13010-05/102 та від 20 листопада 2014 року №13010-05/101. Відповідно до цих договорів Міністерство фінансів України рекредитувало підприємству суми у розмірі 13 361 000,00 дол. США та 1 999 000,00 дол. США.
Відповідно до пункту 16.1 зазначених договорів про субкредитування НКРЕКП зобов`язувалося вживати всіх необхідних заходів щодо встановлення до завершення проєкту тарифів на послуги, що надає позивач, на рівні, який забезпечить отримання позивачем у кожному фінансовому році загальних доходів щонайменше на суму, яка складається з суми економічно обґрунтованих за відповідними державними та галузевими нормативами загальних операційних витрат, та суми, на яку зобов`язання з обслуговування боргу перевищують загальну суму амортизаційних відрахувань, які передбачені положеннями Угоди про позику.
На думку позивача, відповідач допустив протиправну бездіяльність з перегляду та встановлення у період з 01 липня 2019 року до 31 грудня 2020 року економічно обґрунтованого тарифу відповідно до угоди про позику №8387-UA від 26 травня 2014 року, Договору субкредитування №13010-05/102 від 20 листопада 2014 року, у зв`язку із чим позивачеві було заподіяно шкоду в розмірі 51 213 806 грн 05 коп.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків судів, рішення яких переглядається, та аргументів учасників справи.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до пункту 13 частини першої статті 17 Закону України від 22 вересня 2016 року №1540-VIII "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" (далі - Закон №1540-VIII) до повноважень НКРЕКП належить встановлення державних регульованих цін і тарифів на товари (послуги) суб`єктів природних монополій.
Згідно із частиною першою статті 10 Закону України від 09 липня 2010 року №2479-VI "Про державне регулювання у сфері комунальних послуг" (далі - Закон №2479-VI) тарифи на комунальні послуги формуються суб`єктами природних монополій та суб`єктами господарювання на суміжних ринках відповідно до порядків (методик), встановлених національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, відповідно до цього Закону.
Суть мотивів позивача зводиться до того, що НКРЕКП, як орган, наділений виключними повноваженнями щодо встановлення тарифів, повинна була забезпечити у межах цих повноважень виконання зобов`язань за договором про субкредитування, укладеного відповідно до угоди між Україною і Міжнародним банком реконструкції та розвитку про позику, встановивши тарифи на послуги, які надає позивач, на такому рівні, щоб це забезпечило отримання позивачем у кожному фінансовому році загального доходу щонайменше на суму, яка складається із суми економічно обґрунтованих за відповідними державними та галузевими нормативами загальних операційних витрат, та суми, на яку зобов`язання з обслуговування боргу перевищують загальну суму амортизаційних відрахувань, які передбачені положеннями угоди про позику.
Однак, на переконання позивача, відповідач взятих на себе за договором субкредитування й відповідною угодою зобов`язань не виконав та у межах своєї компетенції в період з 01 липня 2019 року до 31 грудня 2020 року не встановив економічно обґрунтованих тарифів відповідно до зазначених вище умов, що випливають з договору субкредитування та угоди про позику. У цьому позивач убачає протиправну бездіяльність відповідача, яка спричинила йому майнову шкоду в розмірі 51 213 806,05 грн, що й стало ключовим мотивом ініціювання судового розгляду.
Суди попередніх інстанцій не знайшли правових підстав для висновку про допущення відповідачем протиправної бездіяльності, оскільки Регулятор в означеному періоді приймав рішення за заявами позивача про встановлення тарифів та внесення змін до цих рішень, тобто, його поведінка не була пасивною, тому у задоволенні позову суди відмовили.
Касаційне провадження відкрито з підстав, передбачених пунктами 3, 4 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме з огляду на доводи скаржника про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування у подібних правовідносинах пункту 6.5 Порядку №1174 та пункту 3.6 Методики №991 в аспекті того, який саме спосіб захисту порушеного права має бути застосовано у разі невиконання НКРЕКП угоди про позику та договору субкредитування. На переконання скаржника, поруч з можливістю оскаржити акти відповідача про встановлення тарифів, позивач не обмежений у праві оскаржити бездіяльність Регулятора, яка виражається у невиконанні наведених правових норм, а також умов договорів. Наведені скаржником обґрунтування за пунктом 4 частини четвертої статті 328 КАС України зводяться до безпідставного, на переконання позивача, відхилення клопотання про призначення додаткової судово-економічної експертизи, а також його доводів, які він виклав у додаткових поясненнях та надав у суді апеляційної інстанції.
Переглядаючи судові рішення, Верховний Суд зазначає таке.
Спершу, колегія суддів нагадує про межі касаційного перегляду.
За правилами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.
Положеннями пункту 6.5 Порядку №1174 та пункту 3.6 Методики №991, на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування яких у подібних правовідносинах посилається скаржник, передбачено, що до фінансових витрат включаються витрати на сплату відсотків за користування отриманими кредитами та інші витрати, пов`язані із запозиченнями для провадження ліцензованої діяльності (крім фінансових витрат, які включаються до собівартості кваліфікаційних активів відповідно до Положення (стандарту) бухгалтерського обліку 31 "Фінансові витрати", затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 28 квітня 2006 року № 415, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 26 травня 2006 року за № 610/12484, або Міжнародного стандарту бухгалтерського обліку 23 "Витрати на позики").
Фінансові витрати включаються до розрахунку повної собівартості лише за кредитними договорами, запозичення за якими та умови яких узгоджено з НКРЕКП, або за кредитними договорами з міжнародними фінансовими установами, які були підписані суб`єктами господарювання в період регулювання їх діяльності у сфері теплопостачання місцевими органами влади та органами місцевого самоврядування (пункт 6.5 Порядку №1174).
Фінансові витрати включаються до розрахунку тарифів на відпуск електричної енергії та (або) виробництво теплової енергії лише за кредитними договорами (чи іншими запозиченнями), умови яких узгоджені з НКРЕКП (пункт 3.6 Методики №991).
Вирішуючи питання щодо застосування зазначених положень у контексті доводів позивача про допущення НКРЕКП протиправної бездіяльності з перегляду та встановлення в період з 01 липня 2019 року до 31 грудня 2020 року економічно обґрунтованого тарифу, колегія суддів зазначає, що згідно з усталеною позицією Великої Палати Верховного Суду протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень слід розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
Тобто бездіяльність суб`єкта владних повноважень є такою, що порушує права та інтереси особи в тому разі, якщо такий суб`єкт повинен був вчинити, але не вчинив певних дій на реалізацію покладеної на нього компетенції.
Постановою НКРЕКП від 25 червня 2019 року №1174 затверджено Порядок формування тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання (далі - Порядок №1174; тут і далі - у редакції, на час виникнення спірних правовідносин).
Цей Порядок визначає механізм формування тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання для суб`єктів природних монополій і суб`єктів господарювання на суміжних ринках, які провадять або мають намір провадити господарську діяльність з виробництва теплової енергії, її транспортування магістральними і місцевими (розподільчими) тепловими мережами (далі - транспортування) та постачання, які є ліцензіатами НКРЕКП (пункт 1.1 Порядку №1174).