ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 квітня 2024 року
м. Київ
справа № 360/921/23
адміністративне провадження № К/990/43504/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Стеценка С.Г., Бучик А.Ю.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні адміністративну справу № 360/921/23
за позовом Виконуючого обов`язки керівника Сєвєродонецької окружної прокуратури Луганської області в інтересах Служби у справах дітей Сєвєродонецької міської військової адміністрації Сєвєродонецького району Луганської області до Вищого професійного училища №92 м. Сєвєродонецька про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Луганської обласної прокуратури на ухвалу Луганського окружного адміністративного суду від 29.09.2023 (головуючий суддя Пляшкова К.О.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 18.12.2023 (колегія суддів у складі головуючого судді Гайдара А.В., cуддів: Казначеєва Е.Г., Компанієць І.Д.)
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У серпні 2023 року виконуючий обов`язки керівника Сєвєродонецької окружної прокуратури Луганської області (далі - прокурор) звернувся до Луганського окружного адміністративного суду з позовом в інтересах Служби у справах дітей Сєвєродонецької міської військової адміністрації Сєвєродонецького району Луганської області до Вищого професійного училища № 92 м. Сєвєродонецька, в якому прокурор просив:
-визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо ненарахування та не виплати випускникам навчального закладу ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1, ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_2, ОСОБА_3, ІНФОРМАЦІЯ_3, ОСОБА_4, ІНФОРМАЦІЯ_4, ОСОБА_5, ІНФОРМАЦІЯ_5, ОСОБА_6, ІНФОРМАЦІЯ_6, одноразової грошової допомоги, передбаченої частиною сьомою статті 8 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" у розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку;
-зобов`язати відповідача нарахувати та виплатити випускникам навчального закладу ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1, ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_2, ОСОБА_3, ІНФОРМАЦІЯ_3, ОСОБА_4, ІНФОРМАЦІЯ_4, ОСОБА_5, ІНФОРМАЦІЯ_5, ОСОБА_6, ІНФОРМАЦІЯ_6, одноразову грошову допомогу, передбачену частиною сьомою статті 8 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захист дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування", у розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку, кожному.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Ухвалою Луганського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2023 року, яка залишена без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2023 року, позовну заяву позовну заяву повернуто на підставі пункту 2 частини першої статті 240 КАС України, оскільки прокурором не доведено наявності підстав для звернення до суду в інтересах держави.
Приймаючи оскаржуване рішення суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що функції служби у справах дітей щодо опіки та піклування над дітьми-сиротами та дітьми, позбавленими батьківського піклування, визначає стаття 12 Закону №2342-IV. Так, на служби у справах дітей покладаються безпосереднє ведення справ та координація діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування. Служба у справах дітей, зокрема, бере участь у здійсненні заходів щодо соціального захисту і захисту прав та інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, і несе відповідальність за їх дотримання, а також координує здійснення таких заходів.
У справі, яка розглядається, прокурор, зазначаючи у своєму позові про необхідність захисту інтересів держави, не навів належних обґрунтувань стосовно того, у чому саме полягає порушення або загроза порушення таких інтересів і які саме інтереси держави, сумісні з вказаними у цій постанові критеріями, підлягають судовому захисту. Цей адміністративний позов подано, насамперед, в інтересах фізичних осіб, представництво інтересів яких прокурор не довів, а не держави.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погодившись з судовим рішенням першої та апеляційної інстанцій, прокурор звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу Луганського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2023 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2023 року, справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Обґрунтовуючи підстави звернення з цією касаційною скаргою, заявник посилається на приписи пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України, зазначаючи, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано норми матеріального права.
Заявник зазначає, що апеляційний суд помилково зробив висновок, що адміністративний позов подано в інтересах третіх осіб, а не держави.
Також прокурор послався на те, що касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики. Ця справа становить значний суспільний інтерес і має виняткове значення для інтересів держави у сфері охорони дитинства, забезпечення прав дітей на захист, оскільки бездіяльність відділу освіти не враховує інтересів мешканців громади, насамперед дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.
Ухвалою Верховного Суду від 28 грудня 2023 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Луганської обласної прокуратури.
Ухвалою Верховного Суду від 31 січня 2024 року зупинено провадження у справі №360/921/23 до набрання законної сили судовим рішенням Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у справі №340/11/23.
Ухвалою Верховного Суду від 25.04.2024 поновлено провадження у справі.
ОБСТАВИНИ СПРАВИ
З листа ВПУ № 92 від 29 червня 2023 року № 67-в/с, отриманого прокурором на запит від 26 червня 2023 року № 52-1222вих-23, слідує, що у 2022 році навчальний заклад закінчили 6 випускників з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а саме: ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1, ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_2, ОСОБА_3, ІНФОРМАЦІЯ_3, ОСОБА_4, ІНФОРМАЦІЯ_4, ОСОБА_5, ІНФОРМАЦІЯ_5, ОСОБА_6, ІНФОРМАЦІЯ_6 . Цим здобувачами освіти протягом 2022 року не надано документів про працевлаштування, тому їм не виплачено одноразову грошову допомогу у розмірі шести прожиткових мінімумів.
Обставина щодо відрахування з навчального закладу ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6 у зв`язку із закінченням повного курсу навчання підтверджена також наказами ВПУ № 92 від 31 травня 2022 року № 3 "В-УДЗ"-в/с та № 4 "В-УДЗ"-в/с.
Листами ВПУ № 92 від 11 липня 2023 року № 80-в/с та Служби у справах дітей від 19 липня 2023 року № 01-16/00439, отриманими прокурором на запити від 06 липня 2023 року № 52-1295вих-23 та від 06 липня 2023 року № 52-1299вих-23 відповідно, підтверджено інформацію про дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, які не отримали одноразову грошову допомогу при випуску з навчального закладу в 2022 році, а саме: ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1, надано статус дитини, позбавленої батьківського піклування, за розпорядженням голови Станично-Луганської РДА від 15 квітня 2016 року; ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_2, надано статус дитини, позбавленої батьківського піклування за рішенням виконавчого комітету Красноріченської селищної ради Кремінського району від 8 вересня 2020 року № 7; ОСОБА_7, ІНФОРМАЦІЯ_3, надано статус дитини-сироти за рішенням виконавчого комітету Антрацитівської міської ради від 23 січня 2014 року № 6/1; ОСОБА_4, ІНФОРМАЦІЯ_4, надано статус дитини-сироти за розпорядженням голови Старобільської РДА від 28 квітня 2017 року № 145; ОСОБА_5, ІНФОРМАЦІЯ_5, надано статус дитини, позбавленої батьківського піклування за рішенням Сватівського районного суду Луганської області від 28 липня 2006 року у справі № 2-555-06; ОСОБА_6, ІНФОРМАЦІЯ_6, надано статус дитини, позбавленої батьківського піклування, за розпорядженням голови Сватівської РДА від 19 жовтня 2018 року № 787.
Сєвєродонецька окружна прокуратура Луганської області листом від 06 липня 2023 року № 52-1298вих-23 повідомила Службу у справах дітей про встановлені порушення вимог статті 8 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" щодо не нарахування та не виплати випускникам навчальних закладів з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, одноразової грошової допомоги в розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку.
У листі Служби у справах дітей від 21 липня 2023 року № 112, отриманому прокурором на запит від 6 липня 2023 року № 52-1298вих-23, зазначено, що діти, вказані у додатку, не перебувають на первинному обліку Служби у справах дітей. Стосовно вжитих заходів, спрямованих на усунення порушень в частині додержання вимог законодавства з питань соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, повідомлено, що до Служби у справах дітей не надходило відомостей, скарг та іншої інформації, щодо порушення прав дітей. Також повідомлено, що при плануванні бюджету установи на 2023 рік кошти на подачу позову до суду не заплановані.
Листом від 4 серпня 2023 року № 52-1516вих-23 прокурор повідомив Службу у справах дітей про намір звернення до Луганського окружного адміністративного суду з позовом в інтересах Служби у справах дітей до ВПУ № 92 про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання виплатити одноразову грошову допомогу.
Прокурор, вважаючи порушеними інтереси держави, звернувся до суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також, виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів зазначає таке.
За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 2 Закону № 1697-VII на прокуратуру покладаються такі функції: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом та главою 12 розділу III Цивільного процесуального кодексу України; 3) нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних з обмеженням особистої свободи громадян.
Частиною 3 статті 2 цього Закону передбачено, що на прокуратуру не можуть покладатися функції, не передбачені Конституцією України.
Водночас, розділом IV Закону № 1697-VII регламентовано повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, статтею 23 якого унормовано представництво інтересів громадянина або держави в суді, згідно із частиною першою якої представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Абзацами першим та другим частини другої статті 23 Закону № 1697-VII визначено, що прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзаци перший та другий частини третьої статті 23 Закону №1697-VII).
Згідно із частиною четвертою статті 23 Закону № 1697-VII наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:
1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;
2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
При цьому, підпунктом 37 пункту 5 Розділу XII Прикінцевих положень Закону № 1697-VII було внесено зміни до статті 13 Закону України від 23.12.1997 № 776/97-ВР "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини", пункт 10 якої було викладено в новій редакції:
"10) з метою захисту прав і свобод людини і громадянина особисто або через свого представника в установленому законом порядку:
звертатися до суду про захист прав і свобод осіб, які через фізичний стан, недосягнення повноліття, похилий вік, недієздатність або обмежену дієздатність неспроможні самостійно захистити свої права і свободи; брати участь у судовому розгляді справ, провадження в яких відкрито за його позовами (заявами, клопотаннями (поданнями);
вступати у справи, провадження в яких відкрито за позовами (заявами, клопотаннями (поданнями) інших осіб, на будь-якій стадії їх судового розгляду;
ініціювати незалежно від його участі у судовому провадженні перегляд судових рішень".
Отже, з урахуванням усталеної судової практики Верховного Суду, а також положень законодавства, яке регламентує порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді (стаття 131-1 Конституції України, стаття 23 Закону №1697-VII, стаття 53 КАС України) таке представництво реалізуються в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
При цьому захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Водночас можливість процесуального представництва прокурором в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист за правилами частини другої статті 23 Закону № 1697-VII виникала лише у разі доведення прокурором існування передбачених законом підстав для цього, зокрема, неспроможність ними самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, нездійснення або неналежне здійснення захисту цих осіб законними представниками або органами, яким законом надано право захищати їх права, свободи та інтереси.
Також, за наслідками внесення змін до Конституції України Законом № 1401-VIII Конституцію доповнено статтею 131-1, згідно із якою в Україні діє прокуратура, функції якої визначено в цій самій статті, зокрема пунктом 3 частини першої якої до функцій прокуратури віднесено представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Тобто, з переліку функцій прокуратури вилучено низку не властивих (за європейськими стандартами) їй функцій, таких як: нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина; нагляд за додержанням законів із цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами (так званий "загальний нагляд"); нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних із обмеженням особистої свободи громадян.
Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
У Рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" навів мотиви, згідно з якими інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).