ОКРЕМА ДУМКА
судді Великої Палати Верховного Суду Желєзного І. В.
щодо справи № 990/106/23 (провадження № 11-42заі24) за позовом ОСОБА_1 до Етичної ради про визнання протиправним та скасування рішення
Короткий виклад історії справи
У травні 2023 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Етичної ради, в якому в редакції уточнень до нього просив визнати протиправним та скасувати рішення Етичної ради від 28 квітня 2023 року № 37 "Про невідповідність кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя ОСОБА_1 критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття посади члена Вищої ради правосуддя".
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 30 січня 2024 року відмовив у задоволенні позовних вимог.
Судове рішення мотивовано тим, що за змістом Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII "Про Вищу раду правосуддя" (далі - Закон № 1798-VIII) в редакції, чинній з урахуванням змін, внесених Законом України від 14 липня 2021 року № 1635-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо порядку обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя та діяльності дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя" (далі - Закон № 1635-IX; набрав чинності 05 серпня 2021 року), висновки Етичної ради щодо відповідності або невідповідності кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) критеріям професійної етики та доброчесності самі по собі не мають наслідком обрання / призначення на відповідну посаду, а є лише однією з умов для розгляду цих питань компетентним органом (етапом у процедурі обрання / призначення члена ВРП).
Законодавство України не гарантує право стати членом ВРП, а тільки надає право взяти участь у відповідному конкурсному відборі. Непроходження особою одного з проміжних етапів цього відбору не створює негативних наслідків для кар`єри такої особи, вона не позбавляється посади, яку займала на момент проходження конкурсу, не припиняє здійснювати діяльність, яку на той час здійснювала, та не має перешкод для того, щоб взяти участь у конкурсі на посаду члена ВРП у майбутньому, тощо.
Посилаючись на висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у справах цієї категорії, зокрема у постанові від 23 листопада 2023 року (справа № 990/124/22), суд першої інстанції зазначив, що Етична рада є допоміжним органом, який сприяє суб`єктам обрання (призначення) членів ВРП у встановленні відповідності кандидата саме на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності. Відтак обставини та висновки про невідповідність або наявність обґрунтованих сумнівів щодо відповідності особи станом на конкретний момент певним особливим спеціальним вимогам, які ставляться до неї як кандидата на посаду члена ВРП, викладені в рішенні Етичної ради, ухваленому за результатами проведеного оцінювання, не мають преюдиційного характеру під час майбутньої участі цієї особи в інших оцінюваннях, відборах, конкурсах тощо. Оскаржуване рішення Етичної ради не може впливати на гарантії справедливого процесу проведення компетентним органом відбору, конкурсу, оцінювання тощо, у якому особа братиме участь у майбутньому, як і не позбавляє права на ефективні засоби правового захисту у випадку його порушення цим органом.
Суд першої інстанції виснував, що під час розгляду справи позивач так і не обґрунтував суду у правовому аспекті зміни стану його суб`єктивних матеріальних прав та обов`язків, тобто фактів припинення чи неможливості реалізації його прав та/або виникнення додаткового обов`язку. Вважає, що узагальнені доводи позивача полягають у критиці мотивів рішення Етичної ради, суб`єктивному ставленні позивача до обставин, наведених у рішенні, суб`єктивному ставленні позивача до наслідків, спричинених таким рішенням. Метою ж звернення до суду із цим позовом фактично є сатисфакція, отримання якої задовольнить суб`єктивне ставлення позивача до підстав, з яких він припинив участь у конкурсі на посаду члена ВРП, тобто має більше моральний аспект, аніж правовий.
Отже, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов висновку, що в межах цього спору відсутній об`єкт судового захисту: в умовах, коли конкурсна процедура щодо обрання члена ВРП від представників наукових установ закінчена, рішення Етичної ради не порушує прав позивача, не змінює їх обсяг, не припиняє їх, як і не покладає на позивача додаткових обов`язків. Обраний позивачем спосіб захисту у вигляді скасування рішення Етичної ради жодним чином не відновить права позивача, про порушення яких він стверджує (порушення права на належну правову процедуру і доступ до професії). Задоволення ж моральних потреб особи (зокрема, відновлення репутаційних втрат) не є завданням адміністративного судочинства. Рішення Ради ухвалено в межах чітко визначеного конкурсу з метою оцінки кандидата в короткий період конкурсної процедури, тому не може мати юридичного значення та негативно вплинути на проходження кандидатом інших процедур, пов`язаних з його професійною кар`єрою або участю в інших конкурсах.
Водночас суд першої інстанції вирішив, що не може погодитися з такими висновками Великої Палати Верховного Суду у розгляді подібних спорів і не вважає їх достатніми для ухвалення судового рішення про відмову відкрити провадження або закриття провадження у справі, бо притримується тієї думки, що Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція), може підлягати саме дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (параграф 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України").
Не погодившись із указаним рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_1 та Етична рада подали апеляційні скарги.
На обґрунтування своєї скарги Етична рада зазначила, що вважає помилковими висновки суду першої інстанції щодо можливості розгляду справи по суті та з покликанням на висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постановах від 23 лютого 2023 року у справах № 990/162/22 та № 640/20919/22, від 20 липня 2023 року у справі № 990/34/23, від 14 вересня 2023 року у справі № 990/20/23, просить скасувати рішення суду першої інстанції та закрити провадження у справі.
Наголошує, що Етична рада є допоміжним органом, який сприяє суб`єктам обрання (призначення) членів ВРП у встановленні відповідності кандидата на цю посаду критеріям професійної етики та доброчесності, не маючи при цьому повноважень ухвалювати остаточне рішення щодо призначення кандидата на посаду члена ВРП або звільнення з неї. Таким чином, висновки Етичної ради щодо відповідності або невідповідності кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності не зумовлюють самостійних правових наслідків, а відтак не можуть бути самостійним предметом судового розгляду. Натомість, остаточні рішення, які створюють правові наслідки для кандидатів на посаду членів ВРП, ухвалюються саме органами, визначеними статтею 131 Конституції України. Щодо таких остаточних рішень і здійснюється судовий контроль.
Етична Рада зауважила, що відсутній спір (позивач обрав штучний спосіб захисту), що своєю чергою виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту. Наголошує, що поданий ОСОБА_1 позов не підлягає розгляду - ані за правилами адміністративного судочинства, ані судовому розгляду взагалі.
ОСОБА_1 у своїй касаційній скарзі просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове - про задоволення позовних вимог. Вважає, що рішення суду першої інстанції є незаконним та необґрунтованим внаслідок недоведеності обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими, невідповідності висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи та порушення норм процесуального права.
На думку скаржника, суд першої інстанції не взяв до уваги наведені доводи про порушення права на належну правову процедуру в розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції (ця стаття поширює гарантії захисту і на публічно-правові спори між особою і державою). Рішення Етичною радою ухвалене з порушенням права на участь особи у процесі його прийняття та права на обґрунтоване несприятливе для особи рішення, ухвалене суб`єктом правозастосування на основі чинного законодавства та в межах наданих йому законом повноважень; воно складене з урахуванням відомостей, отриманих під час співбесіди, а також із втручанням у приватне життя в розумінні статті 8 Конвенції (зокрема, вказаним рішенням порушено право на доступ до професії, на особистий розвиток, а також поставлено під сумнів професійну репутацію в аспекті розвитку і формування відносин професійного та ділового характеру).
ОСОБА_1 зазначив, що суд першої інстанції не надав значення тому, що предметом позову є протиправність оскаржуваного рішення Етичної ради, з огляду на низку порушень, допущених нею як органом, наділеним владними повноваженнями, щодо позивача у процесі проходження конкурсної процедури, що призвело до порушення права на доступ до професії. Вважає, що Етична рада, надаючи оцінку наявним у справі документам, зокрема матеріалам спецперевірки, поясненням, обґрунтовуючи висновки щодо невідповідності кандидатури позивача показникам критерію професійної етики і доброчесності, застосувала законодавство, яке втратило чинність.
Крім того, скаржник указує на помилковість висновку суду першої інстанції про те, що "оскаржуване у цій справі рішення Етичної ради відповідач ухвалив у межах конкурсної процедури, умови якої позивачу були відомі заздалегідь, а тому його посилання на необґрунтованість або недоведеність обставин, які стали підставою для прийняття рішення органом у межах його дискреційних повноважень, є недоречними". Щодо цього зазначив, що ухвалення рішення в межах конкурсної процедури автоматично не забезпечує його законності та обґрунтованості, а обов`язок стосовно доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень покладається на відповідача (частина друга статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України)).
Отже, ОСОБА_1 вважає, що суд першої інстанції припустився порушень норм процесуального права, оскільки не дотримався вимог щодо обґрунтованості та вмотивованості судового рішення. Внаслідок цього поза увагою та оцінкою суду залишилися доводи позовної заяви, зокрема щодо наявності в оскаржуваному рішенні недостовірних і жодним чином не обґрунтованих Етичною радою тверджень про необхідність декларування відомостей про матір як члена сім`ї у 2017-2019 роках, недостовірних відомостей про місце роботи, а також факту складання Етичною радою оскаржуваного рішення без урахування права на участь у його прийнятті та упередженого ставлення окремих її членів.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 05 та 12 березня 2024 року відкрила апеляційне провадження за апеляційними скаргами Етичної Ради та ОСОБА_1, а ухвалою від 27 березня 2024 року призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі частини третьої статті 311 КАС України, зважаючи на можливість забезпечення справедливого судового розгляду в цій справі на основі письмових доказів без виклику учасників сторін для особистого надання пояснень.
Суть постанови Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду постановою від 11 квітня 2024 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнила частково, апеляційну скаргуЕтичної Ради задовольнила, рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 січня 2024 року скасувала, а провадження у справі закрила.
Велика Палата Верховного Суду зазначила, що:
- Етична рада є допоміжним органом, який лише сприяє суб`єктам обрання (призначення) членів ВРП у встановленні відповідності кандидатана цю посаду критеріям професійної етики та доброчесності, не маючи при цьому повноважень ухвалювати остаточне рішення щодо призначення на цю посаду або звільнення з неї;
- остаточні рішення, які створюють правові наслідки для кандидатів на посаду члена ВРП, ухвалюються саме за результатами голосування з`їзду суддів України, з`їзду адвокатів України, всеукраїнської конференції прокурорів, з`їзду представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ, Верховною радою України (далі - ВРУ) (щодо обрання членів ВРП), а також Президентом України (щодо їх призначення);
- висновки Етичної ради щодо відповідності або невідповідності кандидатана посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності самі по собі не мають наслідком обрання / призначення на відповідну посаду, а є лише однією з умов для розгляду цих питань компетентним органом (етапом у процедурі обрання / призначення члена ВРП), тобто не зумовлюють самостійних правових наслідків, а відтак не можуть бути самостійним предметом судового розгляду;
- з урахуванням послідовності (стадійності) прийняття рішення про обрання / призначення члена ВРП судовий контроль має здійснюватися щодо остаточного рішення, яке уповноважені приймати з`їзд суддів України, Президент України, ВРУ, з`їзд адвокатів України, всеукраїнська конференція прокурорів, з`їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ. В іншому випадку може виникати ситуація, за якої оцінка наявності або відсутності підстав для обрання / призначення кандидата на посаду члена Ради буде надана до вирішення цього питання компетентним суб`єктом або всупереч волі органу, який сприяє обранню / призначенню членів ВРП;