ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
24 квітня 2024 року
м. Київ
справа № 380/6882/20
адміністративне провадження № К/990/9375/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну Головного управління Держпраці у Львівській області на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 20 липня 2021 року (головуючий суддя Братичак У.В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2022 року (головуючий суддя Улицький В.З., судді: Кузьмич С.М., Шавель Р.М.) у справі № 380/6882/20 за позовом Львівської митниці ДФС до Головного управління Держпраці у Львівській області про визнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування припису,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У серпня 2020 року Львівська митниця ДФС (далі також позивач) звернулася до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держпраці у Львівській області (далі також відповідач), у якому просила:
визнати протиправними дії Головного управління Держпраці у Львівській області по проведенню інспекційного відвідування Львівської митниці ДФС, за результатом якого складено припис про усунення виявлених порушень від 27 липня 2020 року №ЛВ13637/2007/АВ/П та акт інспекційного відвідування юридичної особи, яка використовує найману працю від 27 липня 2020 року № ЛВ13637/2007/АВ;
визнати протиправним та скасувати припис Головного управління Держпраці у Львівській області про усунення виявлених порушень від 27 липня 2020 року № ЛВ 13637/2007/АВ/П.
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 20 липня 2021 року позов задоволено.
Визнано протиправними дії Головного управління Держпраці у Львівській області по проведенню інспекційного відвідування Львівської митниці ДФС, за результатом якого складено припис про усунення виявлених порушень від 27 липня 2020 року №ЛВ13637/2007/АВ/П та акт інспекційного відвідування (невиїзного інспектування) юридичної особи (фізичної особи), яка використовує найману працю від 27 липня 2020 року №ЛВ13637/2007/АВ.
Визнано протиправним та скасовано припис Головного управління Держпраці у Львівській області про усунення виявлених порушень від 27 липня 2020 року №ЛВ13637/2007/АВ/П.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2022 року рішення Львівського окружного адміністративного суду від 20 липня 2021 року залишено без змін.
15 квітня 2022 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скаргу відповідача, в якій скаржник просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 20 липня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2021 року, ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
Ухвалою Верховного Суду від 04 травня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
31 травня 2024 року від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.
Ухвалою Верховного Суду від 23 квітня 2024 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України).
II. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає про порушення відповідачем процедури проведення позапланового заходу.
Акцентує увагу на тому, що позивачу перед початком здійснення інспекційного відвідування не пред`явлено копії погоджень Державної служби України з питань праці, в ході інспекційного відвідування з`ясовувалися інші питання, ніж ті, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, конкретні питання не зазначені у направленні на проведення заходу державного нагляду.
На думку позивача, відповідач наділений повноваженнями щодо контролю за додержанням законодавства про працю, а не Закону України "Про державну службу", керуючись яким було звільнено працівників позивача.
Водночас зазначає, що відповідач, проводячи перевірку, не з`ясовував питання щодо оскарження в судах наказів митниці та порушив заборону, передбачену підпунктом 4 пункту 12 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року № 823 (далі також Порядок № 823).
Відповідач у відзиві на позов зазначив, що ним було правомірно видано наказ № 0889-п та направлення № 0882, в нього були наявні погодження Державної служби України з питань праці.
На думку відповідача, про дотримання порядку проведення інспекційного відвідування свідчить факт допуску його працівників до проведення заходу. Зауважує, що відповідно до Конвенції № 81 Міжнародної організації праці 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі інспектори праці мають право здійснювати будь-який огляд, перевірку, які можуть вважати необхідними.
Вважає доведеними факти порушень, які зазначені в акті інспекційного відвідування та приписі.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що наказом Головного управління Держпраці у Львівській області від 15 липня 2020 року № 0889п призначено проведення позапланового заходу зі здійснення державного контролю у формі інспекційного відвідування з 15.07.2020 по 28.07.2020 на предмет додержання вимог законодавства про працю в частині оформлення трудових відносин, тривалості робочого часу, часу відпочинку, оплати праці у Львівській митниці ДФС.
В якості підстави для видачі вказаного наказу зазначено звернення ОСОБА_1 від 06 квітня 2020 року № К-388 та лист Державної служби України з питань праці від 03 квітня 2020 року вих. № 1913/3.1/3.1-ЗВ-20 про погодження проведення позапланового заходу, звернення ОСОБА_2 від 01 червня 2020 року № К-612 та лист Державної служби України з питань праці від 11 червня 2020 року вих. № 3865/2.2/12-20 про погодження позапланового заходу, доповідна записка начальника управління-начальника відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів у Львівській області Н. Щерби від 14 липня 2020 року №4042/2.
15 липня 2020 року Головним управлінням Держпраці у Львівській області видано направлення № 0882 для проведення позапланового заходу зі здійснення державного контролю у формі інспекційного відвідування у Львівській митниці ДФС.
За результатом контрольного заходу уповноваженими особами відповідача складено акт інспекційного відвідування (невиїзного інспектування) юридичної особи (фізичної особи), яка використовує найману працю від 27 липня 2020 року № ЛВ13637/2007/АВ та припис про усунення виявлених порушень від 27 липня 2020 року № ЛВ13637/2007/АВ/П.
За змістом акта інспекційного відвідування відповідачем зафіксовано такі порушення:
пункту 5 частини першої статті 36 Кодексу законів про працю України (далі також КЗпП), а саме, керівництвом установи не забезпечено реалізацію свого права окремими працівниками на переведення в іншу установу, так як прийнято рішення про переведення лише вибіркових працівників у Галицьку митницю Держмитслужби, в яку реорганізовано Львівську митницю ДФС, без жодного на це обґрунтування та без визначених критеріїв відбору таких працівників, які продовжили свою роботу у новоствореній Галицькій митниці Держмитслужби;
статті 46 КЗпП, оскільки у Львівській митниці ДФС мало місце застосування до працівників відсторонення у випадках, не передбачених законодавством, тобто без належних на це підстав,
частини першої статті 83, частини першої статті 116 КЗпП України, абзацу 6 пункту 2 розділу ІІ ПКМУ №100, зокрема, при звільненні ОСОБА_3 йому не виплачено грошову компенсацію за всі не використані ним дні щорічної відпустки, а також додаткової відпустки в повній мірі.
В приписі від 27 липня 2020 року № ЛВ13637/2007/АВ/П зазначено про необхідність усунення виявлених порушень у встановлені строки.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідачем порушено вимоги частини першої статті 6 Закону України від 5 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі також Закон № 877-V) щодо з`ясування під час проведення позапланового заходу лише тих питань, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, зазначення інших питань у направленні на проведення заходу контролю.
Також суд вказав на порушення вимог підпункту 4 пункту 12 Порядку № 823 щодо заборони призначення та проведення інспекційного відвідування позивача на підставі заяв осіб про порушення їхніх прав, питання про які на час призначення та проведення перевірки були предметом розгляду в судах.
Водночас суд зауважив, що керівника позивача не ознайомлено та не надано йому копії направлення на проведення позапланового заходу зі здійснення державного контролю у формі інспекційного відвідування, не пред`явлено копій погоджень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю).
На думку судів попередніх інстанцій, такі порушення призводять до відсутності правових наслідків інспекційного відвідування та неправомірності складення припису за його результатом.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ
Касаційна скарга обґрунтована тим, що відповідач як уповноважений орган держави на здійснення заходу контролю має право на самостійне визначення питань, які підлягають з`ясуванню під час проведення перевірки.
Водночас скаржник зазначив, що судами попередніх інстанцій не враховано правові позиції Верховного Суду, викладені у постановах від 19 серпня 2020 року у справі № 756/6946/16-а, від 10 червня 2020 року у справі № 813/4341/16, від 09 червня 2021 року у справі № 160/2850/19, від 31 липня 2020 року у справі № 440/1933/19, від 09 липня 2020 року у справі № 818/471/17, від 19 серпня 2020 року у справі № 756/6946/16-а, від 19 серпня 2020 року у справі № 813/4341/16, від 23 квітня 2020 року у справі № 804/1671/17.
На думку відповідача, у разі виникнення у позивача сумнівів щодо наявності підстав для проведення позапланового заходу на момент проведення заходу, об`єкт відвідування мав змогу захищати свої права шляхом недопуску посадових осіб контролюючого органу до такого позапланового заходу.
Наполягає на тому, що в ГУ Держпраці були наявні правові підстави для проведення інспекційного відвідування.
У відзиві на касаційну скаргу позивач наполягає на порушення відповідачем порядку проведення інспекційного відвідування.
Акцентує увагу на тому, що на цей час наявні правові висновки Верховного Суду у справах про оскарження наказів Львівської митниці ДФС про звільнення, згідно яких Львівською митницею ДФС при звільненні працівників не було допущено порушення статті 87 Закону України "Про державну службу", адже норма статті є дискреційною та не передбачала обов`язку пропонувати посади в зв`язку з реорганізацію Львівської митниці ДФС.
Стверджує, що правові висновки Верховного Суду, на які покликається скаржник, сформовані за інших фактичних обставин.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з пунктами 1, 7 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року № 96, Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику, крім іншого, з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю. Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Відповідач - Головне управління Держпраці у Львівській області є суб`єктом владних повноважень - територіальним органом Державної служби України з питань праці, який забезпечує реалізацію державної політики з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю у відповідній області.
Відповідно до пункту 1 частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
Ключовим правовим питанням спору є наявність правових підстав для проведення перевірки та дотримання процедури проведення інспекційного відвідування.
Спірні у цій справі правовідносини врегульовані, зокрема, Законом № 877-V, статтею 259 КЗпП України, а також Порядком № 823.
Частиною 4 статті 2 Закону № 877-V передбачено, що заходи контролю здійснюються, зокрема, органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.
Зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону (частина третя статті 2 Закону № 877-V).
Отже, органи Державної служби України з питань праці при проведенні заходів державного нагляду (контролю) керуються цим Законом з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.
Водночас, частиною четвертою статті 4 Закону № 877-V передбачено, що виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.
За змістом абзацу 3 статті 1 Закону № 877-V заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.
Підстави для здійснення позапланових заходів передбачені частиною першою статті 6 Закону № 877-V, серед яких, звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється територіальним органом державного нагляду (контролю) за наявністю погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.
Частиною ж другою статті 6 Закону № 877-V визначено, що проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, крім позапланових заходів, передбачених частиною четвертою статті 2 цього Закону.
Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 31 березня 2021 року у справі № 805/430/18-а дійшла висновку, що спеціальним законом, який відповідно до частини четвертої статті 2 Закону № 877-V повинен враховуватися органами Державної служби України з питань праці при проведенні заходів державного нагляду (контролю), є Глава XVIII "Нагляд і контроль за додержанням законодавства про працю" КЗпП України.