ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 квітня 2024 року
м. Київ
справа № 380/11441/20
адміністративні провадження № К/9901/39537/21, №К/9901/39655/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Смоковича М.І., Уханенка С.А.
за участю:
секретаря судового засідання: Волощука В.В.,
позивача: ОСОБА_1,
представника відповідачів: Кожушка В.Е.,
розглянув як суд касаційної інстанції у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції адміністративну справу № 380/11441/20
за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Закарпатської обласної прокуратури про визнання протиправними та скасування наказів, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження в якій відкрито
за касаційними скаргами Офісу Генерального прокурора, Закарпатської обласної прокуратури на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 19.05.2021, ухвалене у складі головуючого судді Потабенко В.А., та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.09.2021, ухвалену у складі: головуючого судді Пліша М.А., суддів Ніколіна В.В., Курильця А.Р.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач-1), Закарпатської обласної прокуратури (далі - відповідач-2) з вимогами:
- визнати протиправними і скасувати накази Генерального прокурора від 29.10.2020 №420к та №421к, якими ОСОБА_1 звільнено з посади заступника прокурора Закарпатської області та органів прокуратури;
- поновити ОСОБА_1 на посаді заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури;
- cтягнути усі виплати за час вимушеного прогулу.
2. На обґрунтування позову позивач зазначив, що оскаржуваними наказами його було звільнено зі служби в прокуратурі відповідно до пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру", хоча в спірних правовідносинах передбачені вказаним пунктом юридичні факти (ліквідація/реорганізація органу прокуратури) не настали.
3. Позивач доводить, що Прокуратуру Закарпатської області, де він проходив службу, було перейменовано у Закарпатську обласну прокуратуру, а тому Генеральний прокурор не мав підстав для звільнення з указаних підстав.
4. Позивач також зазначає, що відповідач-1 протиправно послався в оскаржуваних наказах на наявність обставин, передбачених підпунктом 4 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (ненадання згоди на переведення на запропоновані посади в обласній прокуратурі), адже таку пропозицію відповідач-1 повинен був надати не пізніше трьох днів після завершення його атестації.
5. Після завершення вказаного строку звільнення прокурора може бути здійснено лише із загальних підстав, визначених у статті 51 Закону України "Про прокуратуру".
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
6. Наказом Генерального прокурора України від 10.10.2016 №242к ОСОБА_1 призначено на посаду заступника прокурора Закарпатської області.
7. Відповідно до Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", наказу Генерального прокурора від 03.09.2020 № 410 "Про окремі питання забезпечення початку роботи обласних прокуратур" та наказу Генерального прокурора від 08.09.2020 № 414 "Про день початку роботи обласних прокуратур" з 11.09.2020 припинено функціонування Прокуратури Закарпатської області та розпочала роботу Закарпатська обласна прокуратура.
8. Зважаючи на успішне проходження атестації ОСОБА_1, Закарпатською обласною прокуратурою у складі комісії під головуванням керівника Закарпатської обласної прокуратури Казака Д., позивачеві надано пропозиції вакантних посад у Закарпатській обласній прокуратурі, а саме: прокурора відділу процесуального керівництва при провадженні; прокурора відділу нагляду за додержанням законів, які ведуть боротьбу з ОЗГ, прокурора відділу процесуального керівництва у кримінальних справах ДБР та тимчасово вакантну посаду прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції.
9. 16.09.2020 складено акт про відмову у підписанні письмової пропозиції про призначення ОСОБА_1 на запропоновані вакантні та тимчасово вакантні посади прокурора в Закарпатській обласній прокуратурі.
10. 19.10.2020 повторно складено акт про відсутність наміру ОСОБА_1 обійняти вказані посади.
11. Наказом Генерального прокурора від 29.10.2020 №420к зі змінами, унесеними наказом від 29.10.2020 №421к, ОСОБА_1 звільнено з посади заступника прокурора Закарпатської області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 29.10.2020.
12. Не погоджуючись із указаними наказами, позивач звернувся до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
13. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 19.05.2021, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.09.2021, позов задоволено:
- визнано протиправним і скасовано наказ Генерального прокурора від 29.10.2020 № 420к про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника прокурора Закарпатської області;
- визнано протиправним і скасовано наказ Генерального прокурора від 29.10.2020 № 421к "Про внесення змін до наказу Генерального прокурора від 29.10.2020 № 420к";
- поновлено ОСОБА_1 в органах прокуратури та на посаді заступника прокурора Закарпатської області з 30.10.2020;
- стягнуто з Закарпатської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 30.10.2020 по 18.05.2021 у розмірі 231 671,92 грн.
14. Задовольняючи позов, суди попередніх інстанцій зазначили, що позивач успішно пройшов атестацію відповідно до Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", у зв`язку з чим йому мало бути запропоновано посаду в обласній прокуратурі рівнозначну тій, яку він обіймав у регіональній прокуратурі.
15. Суди попередніх інстанцій з`ясували, що в Прокуратурі Закарпатської області позивач обіймав посаду заступника прокурора Закарпатської області, водночас аналогічну посаду в Закарпатській обласній прокуратурі йому не пропонували.
16. При цьому суди попередніх інстанцій відхилили посилання відповідачів на відсутність подання керівника обласної прокуратури як на підставу, що перешкоджала пропозиції позивачеві відповідної адміністративної посади, зазначивши, що така процедура може стосуватися лише новопризначених осіб, а не осіб, яким посади пропонуються у зв`язку з успішним проходженням атестації та початком роботи обласних прокуратур.
17. Суди попередніх інстанцій також зазначили, що пропозиція посад в спірних правовідносинах була здійснена неуповноваженою особою - комісією Закарпатської обласної прокуратури, в підпорядкуванні якої позивач ніколи не перебував. За висновками судів попередніх інстанцій, запропонувати позивачеві вакантні посади повинен був Офіс Генерального прокурора, посадовою особою якого позивач був на момент звільнення.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
18. До Суду 01 листопада 2021 року надійшли касаційні скарги Офісу Генерального прокурора та Закарпатської обласної прокуратури на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 19.05.2021 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.09.2021.
19. Ухвалами Суду від 20.12.2021 було відкрито касаційні провадження за вказаними скаргами.
20. За доводами скаржників, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, у спірних правовідносинах відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування положень розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 19.09.2019 № 113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" у випадку відмови прокурора, який успішно пройшов усі етапи атестації, від запропонованих посад.
21. Скаржники вважають, що відмова прокурора від запропонованих посад є самостійною і достатньою підставою для звільнення прокурора, відповідно до пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру", підпункту 4 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури".
22. Скаржники зазначають, що висновок судів попередніх інстанцій про те, що вакантні посади в спірних правовідносинах мали б пропонуватися Генеральним прокурором суперечить вимогам пункту 18 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", відповідно до якого прокурори, які успішно пройшли атестацію, на посади у відповідній обласній/окружній прокуратурі переводяться керівником обласної прокуратури.
23. Скаржники також не погоджуються з висновками судів попередніх інстанцій про те, що в спірних правовідносинах не було перешкод для призначення позивача на посаду заступника керівника обласної прокуратури.
24. Як зазначають скаржники, умовою призначення прокурора за наслідками атестації на адміністративну посаду є схвалення його кандидатури Комісією з добору керівного складу органів прокуратури.
25. Позивач у відзиві на касаційні скарги проти їхніх вимог заперечив, зазначивши, що суди попередніх інстанцій дійшли правильних висновків про те, що в спірних правовідносинах не було перешкод для пропозиції йому посади в обласній прокуратурі, аналогічній тій, яку він обіймав в Прокуратурі Закарпатської області (заступника керівника).
26. Позивач також зазначив, що обґрунтованими є висновки судів попередніх інстанцій про те, що у керівника Закарпатської області відсутні повноваження пропонувати йому вакантні посади.
27. За наслідками автоматизованого розподілу касаційні скарги було передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Радишевської О.Р., суддів Кашпур О.В., Уханенка С.А.
28. У зв`язку з тривалою непрацездатністю судді Кашпур О.В. розпорядженням заступника керівника Апарату Верховного Суду - керівник секретаріату Касаційного адміністративного суду від 14.02.2024 призначений повторний автоматизований розподіл справи.
29. За наслідками повторного автоматизованого розподілу касаційні скарги було передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Радишевської О.Р., суддів Смоковича М.І., Уханенка С.А.
V. Джерела права й акти їхнього застосування
30. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.
31. Статтею 4 Закону України від 14.10.2014 №1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон №1697-VII; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
32. Законом №1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
33. Законом України від 19.09.2019 №113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (далі - Закон №113-ІХ; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), який набрав чинності з 25.09.2019, передбачено реформу системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону №1697-VII були внесені зміни.
34. У тексті Закону №1697-VII слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно словами "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".
35. Згідно з пунктами 6, 7 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур уважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру". Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому розділом.
36. Відповідно до пункту 18 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ у разі успішного проходження атестації прокурор за умови наявності вакансії та за його згодою може бути переведений Генеральним прокурором на посаду прокурора в Офіс Генерального прокурора, а керівником обласної прокуратури - на посаду прокурора у відповідній обласній прокуратурі та в окружній прокуратурі, яка розташована у межах адміністративно-територіальної одиниці, що підпадає під територіальну юрисдикцію відповідної обласної прокуратури. При цьому переведення прокурора може бути здійснено в орган прокуратури, що є рівнозначним, вищим або нижчим щодо органу прокуратури, в якому він обіймав посаду прокурора на день набрання чинності цим Законом, з урахуванням вимог щодо стажу роботи в галузі права, визначених у статті 27 Закону України "Про прокуратуру". При переведенні на посаду прокурора окружної прокуратури вимоги щодо стажу, передбачені частиною першою статті 27 Закону України "Про прокуратуру", не поширюються на прокурорів військових прокуратур, які успішно пройшли атестацію.
37. Пунктом 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX передбачено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" за умови настання однієї із наступних підстав: 1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію; 2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури; 3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію; 4) ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.
38. Перебування прокурора на лікарняному через тимчасову непрацездатність, у відпустці чи у відрядженні до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі не є перешкодою для його звільнення з посади прокурора відповідно до цього пункту. Указані в цьому пункті прокурори можуть бути звільнені з посади прокурора також і на інших підставах, передбачених Законом України "Про прокуратуру".