ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 квітня 2024 року
м. Київ
справа №400/8134/21
адміністративне провадження № К/990/18157/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Берназюка Я.О., Стеценка С.Г.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу ОСОБА_1
на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 05 січня 2023 року (суддя Лісовська Н.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12 квітня 2023 року (колегія у складі суддів Косцової І.П., Осіпова Ю.В., Скрипченка В.О.)
у справі № 400/8134/21
за позовом ОСОБА_1
до Миколаївської міської ради
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії.
І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
1. У вересні 2021 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Миколаївської міської ради, у якому просив:
1) скасувати рішення Миколаївської міської ради від 08.07.2021 №6/89 про відмову в затвердженні проекту землеустрою та наданні у власність земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд на АДРЕСА_1 ;
2) зобов`язати відповідача затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання у власність земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд на АДРЕСА_1, площею 816 кв.м, кадастровий номер 4810137200:09:072:0015.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
2. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач є власником житлового будинку по АДРЕСА_1 .
3. Рішенням Миколаївської міської ради від 14.06.2018 №39/25 позивачу надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною загальною площею 816 м2 за рахунок земель комунальної власності за умови отримання погодження всіх співвласників домоволодіння по АДРЕСА_1 . Цим же рішенням позивачеві рекомендовано відшкодувати ОСОБА_2 дах (фронтон), виконати роботи по заміні пошкодженого шиферу та двох вікон.
4. На замовлення позивача виготовлено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд за адресою АДРЕСА_1 .
5. 26.07.2018 Управління містобудування та архітектури Миколаївської міської ради надало висновок, яким погодило проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 816 м2 у власність ОСОБА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд по АДРЕСА_1 .
6. 29.10.2018 позивач подав відповідачу заяву про затвердження проекту землеустрою.
7. Листом від 07.12.2018 відповідач повернув позивачеві проект землеустрою та повідомив, що питання щодо погодження проекту розглянуто на засіданні постійної комісії з питань містобудування, архітектури і будівництва, регулювання земельних відносин та екології від 13.12.2018, протокол №98. За результатами розгляду, враховуючи невиконання умов, зазначених у п.1 рішення Миколаївської міської ради від 14.06.2018 №39/25, зазначена постійна комісія рекомендує позивачу звернутися до суду.
8. Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 25.02.2019, яке набрало законної сили 21.05.2019, визнано протиправними дії заступника міського голови Миколаївської міської ради Андрієнка Ю.Г. щодо повернення листом від 07.12.2018 проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 . Визнано протиправною бездіяльність Миколаївської міської ради, що полягала у неприйнятті рішення за заявою ОСОБА_1 від 29.10.2018 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Зобов`язано Миколаївську міську раду розглянути на черговій сесії заяву ОСОБА_1 від 29.10.2018 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 816 кв.м. у власність ОСОБА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд по АДРЕСА_1 та прийняти відповідне рішення відповідно до ст. 118, 186-1 ЗК України.
9. Рішенням Миколаївської міської ради від 08.07.2021 №6/89 позивачу відмовлено у затвердженні проекту землеустрою та наданні у власність земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд по АДРЕСА_1 . Підставою для відмови в затвердженні проекту землеустрою вказано: порушення вимог ст.198 та Земельного кодексу України (далі - ЗК України), п. 3.12 Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками, затвердженої наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 18.05.2010 № 376 (далі - Інструкція № 376) та невиконання умов, зазначених у п.1 рішення Миколаївської міської ради від 14.06.2018 №39/25.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
10. Свої вимоги позивач обґрунтовує тим, що оскаржуване рішення прийнято з порушенням Конституції України та ЗК України. Власники суміжних земельних ділянок ОСОБА_3 та ОСОБА_4 підписали акт прийомки-передачі межових знаків на зберігання. ОСОБА_2 також не має претензій по суміжній межі свого домоволодіння та домоволодіння позивача. Обмеження на використання земельної ділянки відсутні. Проект землеустрою відповідає положенням та вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівної документації, що підтверджується висновком про погодження проекту землеустрою від 19.07.2018 № 7552 та висновком Управління містобудування та архітектури Миколаївської міської ради від 26.07.2018 №15-1576.
В оскаржуваному рішенні зазначено про невідповідність проекту землеустрою вимогам ст. 198 ЗК України та п. 3.12 Інструкції № 376 та невиконання умов. Проте жодним компетентним органом на стадії погодження проекту землеустрою цього не встановлено. У житловому будинку АДРЕСА_2 розташовані приватизовані квартири, будівлі та приміщення комерційного призначення. Житлові будинки ОСОБА_1 мають окрему адресу. Власники перелічених об`єктів нерухомості не є співвласниками єдиного домоволодіння. Закріплення меж земельної ділянки в натурі відбувалося у присутності позивача та власників суміжних земельних ділянок ОСОБА_3 та ОСОБА_5 . Отже, проект землеустрою повністю відповідає вимогам ЗК України та Інструкції №376, погоджений усіма компетентними органами.
Законодавством не передбачено для затвердження проекту землеустрою виконання позивачем умов, передбачених п. 1 рішення Миколаївської міської ради від 14.06.2018 №39/25 в частині відшкодування ОСОБА_6, а отже вимога щодо виконання цих умов, як підстава для відмови в затвердженні проекту, є незаконною. До того ж, на час ухвалення оскаржуваного рішення у відповідача не було доказів невиконання цих умов.
11. Відповідач проти позову заперечив. Зазначив, що підставою для відмови в затвердженні проекту землеустрою було порушення вимог ст. 198 ЗК України, п. 3.12 Інструкції № 376 та невиконання умов, зазначених у п. 1 рішення Миколаївської міської ради від 14.06.2018 № 39/25. Зокрема, рішенням від 14.06.2018 № 39/25 позивачу надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою за умови отримання погодження всіх співвласників домоволодіння по АДРЕСА_2, а також відшкодування ОСОБА_2 даху (фронтон), виконання роботи по заміні пошкодженого шиферу та двох вікон. Позивач не оскаржив рішення від 14.06.2018 № 39/25 та був обізнаний з рекомендаціями, не виконав їх, що стало однією з підстав прийняття рішення про відмову в затвердженні проекту землеустрою. У кадастровому плані відсутнє погодження ОСОБА_2 як суміжного землекористувача, що стало ще однією з підстав для прийняття оскаржуваного рішення. Крім того, затвердження проекту землеустрою є дискреційними повноваженнями відповідача.
IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Миколаївський окружний адміністративний суд рішенням від 05.01.2023, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12.04.2023, відмовив у задоволенні позову.
13. Суди дійшли висновку, що при наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою відповідач встановив для позивача певні умови, від виконання яких прямо залежить затвердження проекту землеустрою, а саме: 1) отримання погодження всіх співвласників домоволодіння по АДРЕСА_1 ; 2) відшкодування ОСОБА_2 ремонту даху (фронтон), виконання робіт по заміні пошкодженого шиферу та двох вікон.
Оскільки позивач отримав дозвіл не від усіх суміжних землекористувачів та не надав доказів відшкодування ОСОБА_2 матеріальних збитків, що було умовою виготовлення проекту землеустрою, Миколаївська міська рада мала підстави відмовити у затвердженні проекту землеустрою.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
14. У касаційній скарзі ОСОБА_1 просить скасувати рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 05.01.2023 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12.04.2023, ухвалити нове рішення про задоволення позову.
15. Як на підставу касаційного оскарження покликається на те, що:
(а) суди попередніх інстанцій вирішили спір без врахування правового висновку Великої Палати Верховного Суду щодо застосування норм права, викладеного у постанові від 20.03.2019 у справі № 350/67/15-ц, та висновків Верховного Суду, сформульованих у постанові від 18.10.2018 у справі № 818/1976/17;
(б) позивач має неприязні стосунки з ОСОБА_2, який не є співвласником домоволодіння і не може заявляти будь-яких умов про погодження меж спірної земельної ділянки. Окрім того, позивач відшкодував ОСОБА_2 вартість будівельних матеріалів для заміни пошкодженого шиферу та двох вікон;
(в) суди попередніх інстанцій не дослідили висновок експерта від 06.10.2021 № 21-560 щодо відповідності проекту землеустрою вимогам земельного законодавства та інших нормативно-правових документів з питань землеустрою та землекористування.
16. Ухвалою від 07.06.2023 Верховний Суд відкрив провадження у справі з підстав неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, й наведення підстави касаційного оскарження, передбаченої у п. 1, 4 ч. 4 ст. 328 КАС України.
17. Позивач заявляв клопотання про розгляд справи за його участі в режимі відеоконференції, однак Верховний Суд відмовив у задоволенні такого клопотання.
18. Відзив від відповідача не надходив. Відповідно до довідки про доставку електронного листа ухвалу про відкриття касаційного провадження було доставлено до електронного кабінету Миколаївської міської ради 08.06.2023 о 19:47.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов такого висновку.
20. Відповідно до ч.ч. 1-2 ст. 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
21. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
22. Згідно з ч. 5 ст. 50 Закону України від 22.05.2003 №858-IV "Про землеустрій" (далі - Закон №858-IV) проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок погоджуються та затверджуються в порядку, встановленому Земельним кодексом України.
23. Частинами 6-7 ст. 118 ЗК України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, клопотання подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
24. За приписами ч. 9-11 ст. 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, що передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність. Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду. У разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду питання вирішується в судовому порядку..
25. Отже, статтею 118 ЗК України визначений порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянами, який передбачає реалізацію таких послідовних етапів:
- звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування;
- розробка суб`єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- погодження проекту землеустрою та затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
26. Передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до ст. 118 ЗК України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок.
27. Відповідно до п.6 ч.2 ст.186 ЗК України проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок затверджуються Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.