ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 квітня 2024 року
м. Київ
cправа № 904/1422/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Міщенка І.С. - головуючого, Берднік І.С., Зуєва В.А.,
за участю секретаря судового засідання - Кравченко О.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури
на постанову Центрального апеляційного господарського суду від 11.01.2024 (головуючий - Мороз В.Ф., судді - Коваль Л.А., Парусніков Ю.Б.) і рішення Господарського суду Дніпропетровської області від 02.08.2023 (суддя Кеся Н.Б.) у справі
за позовом Дніпропетровської обласної прокуратури в інтересах держави в особі: 1. Дніпропетровської обласної державної адміністрації (Дніпропетровської обласної військової адміністрації), 2. Державного підприємства "Дніпровський державний цирк"
до: 1. Дніпровської міської ради, 2. Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області
про скасування рішення міської ради, державної реєстрації земельних ділянок та речових прав на них
(за участю представників: прокурор - Круш Т.О., відповідача-1 - Риженко М.С., Ревта Д.Л.)
Історія справи
Обставини справи, встановлені судами
1. У постійному користуванні державного підприємства "Дніпровський державний цирк" (далі - Цирк, позивач-2) перебуває земельна ділянка, площею 2,3989 га з кадастровим номером 1210100000:03:341:0004 для фактичного розміщення цирку з категорією землі житлової та громадської забудови (державний акт ЯЯ №046797 від 19.10.2004).
2. Дніпропетровська обласна державна адміністрація (далі - Дніпровська ОДА, позивач-1) розпорядженням від 15.06.2021 № Р-575/0/3-21 надала згоду на поділ вказаної земельної ділянки на три земельні ділянки без зміни цільового призначення.
3. Розпорядженням голови Дніпропетровської обласної державної адміністрації від 09.12.2021 №Р-987/0/3-21 затверджено технічну документацію із землеустрою щодо поділу земельної ділянки площею 2,3989 га, кадастровий номер 1210100000:03:341:0004, на три земельні ділянки: із кадастровим номером 1210100000:03:341:0009 площею 0,2881 га, із кадастровим номером 1210100000:03:341:0007 площею 0,1914 га, із кадастровим номером 1210100000:03:341:0008 площею 1,9194 га.
4. В Державному земельному кадастрі щодо вказаних земельних ділянок містяться наступні відомості:
для земельної ділянки площею 1,9194 га, кадастровий номер 1210100000:03:341:0008 - землі житлової та громадської забудови, вид використання: для будівництва та обслуговування будівель закладів культурно-просвітницького обслуговування;
для земельних ділянок площами 0,2881 га та 0,1914 га з кадастровими номерами 1210100000:03:341:0009, 1210100000:03:341:0007 - землі житлової та громадської забудови, цільове призначення: для будівництва та обслуговування адміністративних будинків, офісних будівель компаній, які займаються підприємницькою діяльністю, пов`язаною із отриманням прибутку; вид використання: для будівництва та обслуговування будівель ринкової інфраструктури (далі - спірні земельні ділянки).
5. 24.01.2022 на підставі рішень приватного нотаріуса №63120054 та № 63123561 проведено державну реєстрацію речових прав на спірні земельні ділянки, а саме: права державної власності за Дніпропетровською ОДА та право постійного користування за Цирком.
6. Рішенням від 23.02.2022 № 191/16 Дніпровська міська рада (далі - Міськрада, відповідач-1) за результатом розгляду клопотань Цирку надала згоду на передачу спірних земельних ділянок з державної у комунальну власність.
Узагальнений зміст позовних вимог та підстав позову
7. Заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури (далі - прокурор) звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі Дніпропетровської ОДА та Цирку до Міськради та Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області (далі - Держгеокадастр) про: (1) визнання незаконним та скасування рішення Міськради від 23.02.2022 № 191/16 (далі - спірне рішення); (2) скасування державної реєстрації спірних земельних ділянок у Державному земельному кадастрі; (3) скасування державної реєстрації права постійного користування Цирку та права державної власності за Дніпропетровською ОДА на спірні земельні ділянки, проведену на підставі рішень приватного нотаріуса від 28.01.2022 № 63120054, № 63123561.
8. Прокурор посилається на те, що спірне рішення прийнято Міськрадою із порушенням вимог статті 117 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), оскільки землі державної власності, що перебувають у постійному користуванні державних підприємств, не можуть передаватися у комунальну власність без відповідного рішення власника - позивача-1.
9. При цьому державна реєстрація спірних земельних ділянок та державна реєстрація речових прав на них проведені з порушенням вимог статей 19, 20, 92, 117 ЗК України, оскільки власник не приймав рішення про зміну виду цільового використання земельних ділянок з "фактичного розміщення цирку" на "будівництво та обслуговування адміністративних будинків, офісних будівель компаній, які займаються підприємницькою діяльністю, пов`язаною із отриманням прибутку".
Узагальнений зміст та обґрунтування оскаржуваних рішення суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції
10. Рішенням Господарського суду Дніпропетровської області від 02.08.2023 позов прокурора в інтересах держави в особі Цирку залишено без розгляду на підставі пункту 2 частини 1 статті 226 ГПК України. Позов прокурора в інтересах держави в особі Дніпропетровської ОДА залишено без задоволення.
11. Суд першої інстанції констатував відсутність в діях відповідача-2 порушення порядку зміни цільового призначення земель та відсутність підстав для скасування державної реєстрації спірних земельних ділянок та речових прав на них. У свою чергу спірне рішення Міськради не має наслідком зміну форми власності спірних земельних ділянок, а отже не порушує вимог статті 117 ЗК України та, відповідно, не порушує прав та інтересів держави в особі позивача-1.
12. Щодо позову в інтересах Цирку, то державне підприємство не є суб`єктом владних повноважень, а отже прокурор не наділений повноваженнями на ініціювання позову в інтересах такої особи.
13. Постановою Центрального апеляційного господарського суду від 11.01.2024 рішення суду першої інстанції в частині розгляду позовних вимог про скасування державної реєстрації спірних земельних ділянок та речових прав позивачів на них скасовано, провадження у справі в цій частині вимог закрито на підставі пункту 1 частини 1 статті 231 ГПК України. В іншій частині рішення суду першої інстанції залишено без змін.
14. Апеляційний су погодився з висновками місцевого суду стосовно того, що спірне рішення Міськради не створює жодних правових наслідків, не є підставою для зміни форми власності спірних земельних ділянок, а отже не порушує права та інтереси держави та щодо відсутності у прокурора повноважень на представництво інтересів держави в особі Цирку.
15. Щодо інших позовних вимог, то оскаржувані прокурором реєстраційні дії щодо спірних земельних ділянок є самостійними позовними вимогами, були здійснені за заявою позивача-2 на виконання відповідних розпоряджень власника - позивача-1. Унаслідок їх проведення не відбулося як зміни форми власності земель, так і їх постійного землекористувача. Отже у цій частині відсутній спір про право між позивачами та визначеним прокурором відповідачем - Держгеокадастром, до якого спрямовані ці вимоги. Такий спір виник внаслідок реалізації державним реєстратором своїх владних управлінських функцій, тобто у сфері публічно-правових відносин, а отже не підвідомчий суду господарської юрисдикції та підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Касаційна скарга
16. Не погоджуючись із зазначеними судовими рішеннями, прокурор звернувся з касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати з підстав, передбачених пунктами 1, 3, 4 частини 2 статті 287 ГПК України, прийняти нове рішення про задоволення позову прокурора повністю.
Аргументи учасників справи
Узагальнені доводи касаційної скарги
17. Апеляційний господарський суд передчасно зробив висновок про те, що спір між сторонами має публічно-правовий характер та не врахував висновки Верховного Суду у постановах від 09.08.2023 у справі № 915/86/23 (пункти 6.14-6.23), від 12.12.2023 у справі № 914/305/22 (пункт 43), від 31.10.2023 у справі № 904/3805/22 (пункти 24-28), у яких суди розглядали позовні вимоги про скасування державної реєстрації земельних ділянок у Державному земельному кадастрі та Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно як спір приватно-правового характеру. Також апеляційний суд неправильно застосував статті 20, 79-1, 117, 152 ЗК України, без врахування висновків Верховного Суду в постановах від 11.10.2023 у справі № 915/1604/21 (пункт 6.30), від 19.09.2023 у справі № 902/639/22 (пункт 39) щодо неможливості передання земельних ділянок з державної у комунальну власність за відсутності волевиявлення власника та відсутності у постійного користувача повноважень щодо ініціювання зміни форми власності; від 09.08.2023 у справі № 924/521/21 (пункти 67-70) щодо можливості оскарження рішення органу місцевого самоврядування, яким порушуються права особи щодо володіння, користування чи розпорядження належною їй земельною ділянкою.
18. Відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування частини 2 статті 20 ЗК України у подібних правовідносинах щодо віднесення новосформованих земельних ділянок до певної категорії та виду цільового призначення за відсутності рішення власника.
19. Суди не дослідили зібрані у справі докази (державний акт ЯЯ № 046797 від 19.10.2004, розпорядження Дніпропетровської ОДА від 15.06.2021 № Р-575/0/3-21, від 09.12.2021 № Р-987/0/3-21, рішення Міськради від 23.02.2022 №191/16, лист Дніпропетровської ОДА від 21.02.2023 № 917/0/526-23), що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи.
Позиція відповідача-1 у відзиві на касаційну скаргу
20. Доводи касаційної скарги щодо неврахування судами висновків Верховного Суду стосуються правовідносин, які не є подібними до тих, що виникли між сторонами цієї справи. Висновки апеляційного суду щодо відсутності у прокурора повноважень на представництво інтересів Цирку, відсутності порушених прав держави внаслідок прийняття Міськрадою спірного рішення є законними та обґрунтованими. У зв`язку з чим касаційна скарга задоволенню не підлягає.
Заява з процесуальних питань
21. Касаційна скарга містить клопотання прокурора про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини 5 статті 302 ГПК України, оскільки ця справа містить виключну правову проблему щодо можливості віднесення новосформованих земельних ділянок до певної категорії та виду цільового призначення за відсутності рішення власника.
22. Відповідно до частини 5 статті 302 ГПК України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
23. Виключна правова проблема має оцінюватися з урахуванням кількісного та якісного вимірів. Кількісний ілюструє той факт, що вона наявна не в одній конкретній справі, а в невизначеній кількості спорів, які або вже існують, або можуть виникнути з урахуванням правового питання, щодо якого постає проблема невизначеності.
24. З погляду якісного критерію про виключність правової проблеми свідчать такі обставини, як відсутність сталої судової практики в питаннях, що визначаються, як виключна правова проблема; невизначеність на нормативному рівні правових питань, які можуть кваліфікуватися як виключна правова проблема; необхідність застосування аналогії закону чи права; вирішення правової проблеми необхідне для забезпечення принципу пропорційності, тобто належного балансу між інтересами сторін у справі. Метою вирішення виключної правової проблеми є формування єдиної правозастосовної практики та забезпечення розвитку права (ухвала Великої Палати Верховного Суду від 30.10.2018 у справі № 757/172/16-ц).
25. Вирішуючи питання щодо наявності чи відсутності підстав для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, відповідно до положень частини 5 статті 302 ГПК України суд, керуючись внутрішнім переконанням у кожному конкретному випадку оцінює обґрунтованість доводів заявника щодо існування проблеми у застосуванні відповідної норми права, а також оцінює, чи необхідна така передача для формування єдиної правозастосовчої практики та забезпечення розвитку права. При цьому наявність виключної правової проблеми надає суду право та, відповідно, не покладає на нього обов`язку передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
26. З огляду на те, що доводи, наведені прокурором у клопотанні, не є переконливими, доречними і достатніми, не містять належного обґрунтування існування виключної правової проблеми у цій справі, суд касаційної інстанції відхиляє клопотання про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Позиція Верховного Суду
27. Відповідно до положень частини 1 статті 300 ГПК України Верховний Суд розглядає доводи касаційної скарги тільки в частині, що стала підставою для відкриття касаційного провадження.
28. Розглянувши доводи та аргументи касаційної скарги в частині підстави касаційного оскарження, передбаченої пунктом 1 частини другої статті 287 ГПК України, які відповідають вимогам абзацу 2 пункту 5 частини 2 статті 290 ГПК України, Верховний Суд приходить до висновку про необхідність закриття касаційного провадження за поданою касаційною скаргою у цій частині на підставі пункту 5 частини 1 статті 296 ГПК України.
29. Зазначена норма процесуального права спрямована на формування усталеної судової практики вирішення господарських спорів, що виникають з подібних правовідносин, а її застосування судом касаційної інстанції свідчитиме про дотримання принципу правової визначеності.
30. Під судовими рішеннями в подібних правовідносинах слід розуміти такі рішення, де є схожі предмет спору, підстави позову, зміст позовних вимог та встановлені фактичні обставини, а також має місце однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин.
31. При цьому на предмет подібності слід оцінити саме ті правовідносини, які є спірними у порівнюваних ситуаціях. Встановивши учасників спірних правовідносин, об`єкт спору (які можуть не відповідати складу сторін у справі та предмету позову) і зміст цих відносин (права й обов`язки сторін спору), суд має визначити, чи є певні спільні риси між спірними правовідносинами насамперед за їх змістом. А якщо правове регулювання цих відносин залежить від складу їх учасників або об`єкта, з приводу якого вони вступають у правовідносини, то у такому разі подібність необхідно також визначати за суб`єктним і об`єктним критерієм відповідно. Для встановлення подібності спірних правовідносин у порівнюваних ситуаціях суб`єктний склад цих відносин, предмети, підстави позовів і відповідне правове регулювання не обов`язково мають бути тотожними, тобто однаковими.