ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 квітня 2024 року
м. Київ
справа № 140/1367/21
адміністративне провадження № К/9901/48260/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів - Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Ківерцівської міської ради на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 24 червня 2021 року у складі судді Ковальчука В.Д. та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 листопада 2021 року у складі колегії суддів: Давгої О.І. (головуючий), суддів: Глушко І.В., Запотічного І.І. у справі за позовом Державної екологічної інспекції у Волинській області до Ківерцівської міської ради про зупинення виконання робіт, -
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій
1. Позивач звернувся до суду з позовом у якому просив:
- зупинити виконання робіт шляхом тимчасової заборони вивезення та захоронення побутових відходів на несанкціоноване сміттєзвалище Ківерцівської міської ради, що розташоване біля села Заброди Сокиричівського старостинського округу на земельній ділянці площею близько 4,0 га., координати: географічна широта - 50.869666, географічна довгота - 25.442316, до усунення порушень вимог законодавства, а саме: забезпечити первинний поточний облік кількості, типу і складу відходів, що утворюються, збираються, перевозяться, зберігаються та видаляються в процесі господарської діяльності міської територіальної громади та в процесі господарської діяльності закладів, віднесених до компетенції гуманітарного відділу міської ради; забезпечити укладення договорів про передачу на утилізацію небезпечних відходів, що утворюються в процесі господарської діяльності гуманітарного відділу міської ради;
- забезпечити роздільне збирання компонентів твердих побутових відходів;
- забезпечити розробку та погодження схем санітарного очищення населених пунктів, що увійшли до складу ОТГ;
- забезпечити погодження схеми санітарного очищення міста в порядку передбаченому чинним законодавством; забезпечити максимально виконання "Програми поводження з твердими побутовими відходами на території Ківерцівської ОТГ на 2020 рік", затвердженої рішенням сесії № 15/24 від 20 березня 2020 року;
- забезпечити введення в експлуатацію полігону для захоронення твердих побутових відходів, що утворюються на території Ківерцівської міської ради;
- забезпечити розробку проекту рекультивації сміттєзвалища, на якому здійснюється захоронення твердих побутових відходів з території Ківерцівської міської ради;
- забезпечити проведення робіт щодо рекультивації сміттєзвалища Ківерцівської міської ради;
- забезпечити ліквідацію несанкціонованих сміттєзвалищ, виявлених на території старостинських округів; забезпечити паспортизацію місць видалення відходів (сільські сміттєзвалища).
2. Волинський окружний адміністративний суд рішенням від 24 червня 2021 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 листопада 2021 року, позов задовольнив.
2.1 Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що невиконання відповідачем в повному обсязі вимог інспекції про усунення порушень природоохоронного законодавства створює загрозу для життя та здоров`я людей.
3. Судами попередніх інстанцій встановлено:
3.1 Державною екологічною інспекцією у Волинській області на підставі наказу від 20 січня 2020 року №17 та направлення від 22 січня 2020 року №70 в період з 18 по 28 лютого 2020 року проведено планову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища Ківерцівською міською радою, за результатами якої складено акт перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства від "18-28" лютого 2020 року.
3.2 Перевіркою, зокрема, встановлено наступне.
Ківерцівська міська рада зареєстрована, відповідно до виписки з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців від 21 травня 1997 року, та здійснює діяльність за адресою: вул. Шевченка, 14, м. Ківерці, 45200.
Рішенням Ківерцівської міської ради від 9 січня 2019 року № 1/6 утворено 2 старостинських округи, а саме: Сокиричівський (с. Сокиричі, Бодячів, Дідовичі, Заброди, Конопелька, Муравище), Суський (с. Суськ, Звози, Словатичі та с. Славне).
Надано рішення виконавчого комітету Ківерцівської міської ради від 5 квітня 2018 року №47 про затвердження протоколу конкурсної комісії з визначення виконавця послуг із збирання та вивезення твердих побутових відходів з території м. Ківерці. Виконавцем послуг визнано Ківерцівське міське виробниче управління житлово-комунального господарства з терміном до 20 березня 2023 року. Вивіз твердих побутових відходів з території м. Ківерці здійснюється автотранспортом Ківерцівського МВУЖКГ та приватними перевізниками на міське сміттєзвалище, розташоване біля села Заброди Сокиричівського старостинського округу площею біля 4,0 га. Документ на право користування земельною ділянкою під ним відсутній. Надана інформація відділу земельних ресурсів Ківецівської районної державної адміністрації від 21 жовтня 1999 року № 95, у якій зазначено що в користуванні Ківерцівської міської ради рахується земельна ділянка площею 8,5 га під сміттєзвалищем м. Ківерці (с. Заброди), асенізаційні поля площею 2,0 га в селі Муравище.
Централізованим вивозом твердих побутових відходів охоплено тільки м. Ківерці. Вивіз ТПВ з приватного сектору міста здійснюється відповідно до графіка затвердженого начальником Ківерцівського МВУЖКГ. В районах багатоповерхової забудови встановлено 35 контейнерів для збору ТПВ. В приватному секторі населення пакує ТПВ в одноразову тару та мішки.
При виїзді на міське сміттєзвалище встановлено факт розміщення ТПВ в смузі відводу автомобільної дороги. Також встановлено, що на сміттєзвалищі здійснюється захоронення неперероблених (необроблених) побутових відходів, що є порушенням пункту "і" статті 32 Закону України від 5 березня 1998 року № 187/98-ВР "Про відходи" (далі - Закон № 187/98-ВР, який був чинний на час виникнення спірних відносин). Пересипка ґрунтом відходів на сміттєзвалищі не здійснюється, що призводить до розвіювання легкої фракції відходів і захаращення прилеглої території.
Поряд із сміттєзвалищем знаходиться недобудована І черга полігону ТПВ (викопаний котлован). Наданий витяг з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності на земельну ділянку площею 4,6413 га з кадастровим номером 0721886600:08:000:0161 від 23 січня 2020 року № 197333214 та технічний паспорт на об`єкт незавершеного будівництва полігон ТПВ для м. Ківерці, розроблений Приватним підприємством "Волиньексперт" на підставі договору від 3 червня 2019 року № 11-19.
На відведення земельних ділянок під сміттєзвалища в с. Муравище площею 0,05 га і в с. Сокиричі площею 0,06 га надано рішення Сокиричівської сільської ради від 24.05.1995 № 4/7. Документи на право користування цими земельними ділянками не отримано. Паспортизація цих сміттєзвалищ не проведена, що є порушенням статті 33 Закону № 187/98-ВР. При виїзді на місце виявлено факт існування несанкціонованого сміттєзвалища площею 0,036 га, неподалік відведеного. Площа земельної ділянки, зайнятої сміттям у виділеному місці складає 0,4 га.
Рішення про відведення земельних ділянок під сміттєзвалища для населених пунктів Суської сільської ради, яка увійшла до Ківерцівської об`єднаної територіальної громади, не надані, вони також не паспортизовані. Біля с. Суськ знаходиться сміттєзвалище площею 4,0 га з об`ємом відходів 8 тис. м. куб.
Схема санітарного очищення населених пунктів Ківерцівської ОТГ, відповідно до наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 23 березня 2017 року № 57, відсутня. По м. Ківерці схема санітарного очищення розроблена, але не погоджена з екологічною інспекцією.
Рішенням Ківерцівської міської ради №17/12 від 23 березня 2017 року затверджено Правила благоустрою в м. Ківерці.
Роздільне збирання відходів (ПЕТ-пляшка) організовано тільки в м. Ківерці, встановлено 40 металевих сіток для їх збирання. В сільських населених пунктах роздільне збирання ТПВ не організовано.
У зв`язку з виявленими порушеннями Ківерцівському міському голові Ківерцівської міської ради ОСОБА_1 видано припис від 27 лютого 2020 року №000076, яким зобов`язано усунути порушення природоохоронного законодавства, зафіксовані актом перевірки від "18-28".02.2020, зокрема: забезпечити первинний поточний облік кількості, типу і складу відходів, що утворюються, збираються, перевозяться, зберігаються та видаляються в процесі господарської діяльності міської територіальної громади та в процесі господарської діяльності закладів, віднесених до компетенції гуманітарного відділу міської ради; забезпечити укладення договорів про передачу на утилізацію небезпечних відходів, що утворюються в процесі господарської діяльності гуманітарного відділу міської ради; забезпечити роздільне збирання компонентів твердих побутових відходів; забезпечити розробку та погодження схем санітарного очищення населених пунктів, що увійшли до складу ОТГ; забезпечити погодження схеми санітарного очищення міста в порядку передбаченому чинним законодавством; забезпечити повне виконання "Програми поводження з твердими побутовими відходами на території Ківерцівської ОТГ на 2020 рік", затвердженої рішенням сесії № 15/24 від 20 березня 2020 року; забезпечити введення в експлуатацію полігону для захоронення твердих побутових відходів, що утворюються на території Ківерцівської міської ради; забезпечити розробку проекту рекультивації сміттєзвалища, на якому здійснюється захоронення ТПВ з території Ківерцівської міської ради; забезпечити проведення робіт щодо рекультивації сміттєзвалища Ківерцівської міської ради; забезпечити ліквідацію несанкціонованих сміттєзвалищ, виявлених на території старостинських округів; забезпечити паспортизацію місць видалення відходів (сільські сміттєзвалища).
Термін виконання припису щодо окремих порушень зазначений до 26 березня 2020 року, щодо інших - до 26 липня 2020 року.
При ознайомленні з актом перевірки від "18-28".02.2020 та приписом від 27 лютого 2020 року посадові особи Ківерцівської міської ради підписали вказані документи без зауважень, письмових пояснень щодо їх змісту не надавали. Припис в судовому порядку відповідач не оскаржував.
У подальшому, з метою перевірки виконання вимог припису від 27 лютого 2020 року №000076, начальником Державної екологічної інспекції у Волинській області видано наказ від 9 листопада 2020 року №331, та направлення від 9 листопада 2020 року №501 на проведення позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів та проведено в період з 14 по 18 грудня 2020 року позапланову перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства Ківерцівською міською радою.
За наслідками позапланової перевірки складено акт перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства від "14-18" грудня 2020 року, яким встановлено, що пункти припису не виконано в повному обсязі, що є порушенням статті 20-2 Закону України від 25 червня 1991 року № 1264-XII "Про охорону навколишнього природного середовища" (далі - Закон № 1264-XII).
Зокрема, під час позапланової перевірки встановлено наступне.
Не в повній мірі забезпечено ведення первинного поточного обліку кількості, типу і складу відходів, що утворюються згідно встановленої форми 1 ВТ. Не укладено угоди про передачу небезпечних відходів (відпрацьованих люмінесцентних ламп) спеціалізованим підприємствам. Проект рекультивації сміттєзвалища, розташованого біля с. Заброди Ківерцівської об`єднаної територіальної громади не розроблено.
При виїзді на міське сміттєзвалище встановлено факт захоронення неперероблених (необроблених) побутових відходів, що є порушенням пункту "і" статті 32 Закону № 187/98-ВР. Пересипка ґрунтом відходів на сміттєзвалищі не здійснюється, що призводить до розвіювання легкої фракції відходів і захаращення прилеглої території.
Поряд із сміттєзвалищем знаходиться недобудована І черга полігону ТПВ (викопаний котлован). Представлений витяг з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності на земельну ділянку площею 4,6413 га з кадастровим номером №0721886600:08:000:0161 від 23 січня 2020 року №197333214 та технічний паспорт на об`єкт незавершеного будівництва полігон ТПВ для м. Ківерці, розробленого ПП "Волиньексперт" на підставі договору від 3 червня 2019 року №11-19.
Схема санітарного очищення населених пунктів об`єднаної територіальної громади, відповідно до наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 23 березня 2017 року № 57, відсутня. По м. Ківерці схема санітарного очищення розроблена, але не погоджена з екологічною інспекцією.
Оскільки припис від 27 лютого 2020 року № 000076 не виконано в повному обсязі, голові Ківерцівської міської об`єднаної територіальної громади ОСОБА_2 видано новий припис від 18 грудня 2020 року №000497, яким зобов`язано усунути порушення природоохоронного законодавства, виявлені під час проведення перевірки, а саме в частині невиконання вимог припису від 27 лютого 2020 року №000076. Встановлено термін виконання припису щодо усунення одних порушень до 18 лютого 2021 року, а щодо інших - до 18 травня 2021 року.
Припис підписано міським головою без зауважень, в судовому порядку відповідач припис не оскаржував.
У зв`язку з невиконанням вимог припису від 27 лютого 2020 року №000076 старшим державним інспектором з охорони навколишнього природного середовища Волинської області ОСОБА_3 притягнуто до адміністративної відповідальності начальника відділу комунального ремонту, комунального господарства і майна Ківерцівської міської ради ОСОБА_4 за статтею 188-5 КУпАП та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 255 грн, про що винесено постанову про накладення адміністративного стягнення від 15 грудня 2020 року № 000822.
Зазначена постанова ОСОБА_4 не оскаржувалась, відповідно до квитанції №0.0.1961601115.1 штраф сплачено 30 грудня 2020 року.
Крім того, у зв`язку з невиконанням вимог припису старшим державним інспектором з охорони навколишнього природного середовища Волинської області ОСОБА_6 притягнуто до адміністративної відповідальності інженера фінансово- господарської групи гуманітарного відділу Ківерцівської міської ради ОСОБА_5 за статтею 188-5 КУпАП та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 255 грн, про що винесено постанову від 16 грудня 2020 року № 000974.
Зазначена постанова ОСОБА_5 не оскаржувалась, відповідно до квитанції №0.0.1961601115.1 штраф сплачено 24 грудня 2020 року.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
4. Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Ківерцівська міська рада звернулася із касаційною скаргою, у якій просить їх скасувати та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позову.
4.1 На її обґрунтування відповідач, зокрема, посилається на порушенням норм матеріального права зазначив, що земельна ділянка, де знаходиться несанкціоноване сміттєзвалище, перебуває у державній власності, а несанкціоноване звалище не перебуває на балансі ні Ківерцівської міської ради, ні Ківерцівського ВУЖКГ. Уважає, що саме розпорядник цієї земельної ділянки має вжити заходи щодо усунення порушення порядку землекористування у разі їх наявності. Вказує, що оскільки зазначена земельна ділянка розташована за межами населеного пункту, а тому Ківерцівська міська рада не є її розпорядником та не може реалізувати права, передбачені щодо цієї земельної ділянки та вжити заходи для усунення порушень.
5. Позивач відзив на касаційну скаргу не подав, ухвалу про відкриття касаційного провадження отримав 13 квітня 2022 року.
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:
6. При розгляді касаційної скарги колегією суддів ураховуються приписи частин першої-другої статті 341 КАС України, згідно яких Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
7. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
8. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України від 5 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V).
9. Відповідно до статті 1 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
10. Заходи державного нагляду (контролю) - це планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.
11. Відповідно до частини п`ятої статті 4 Закону № 877-V виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду.
Відновлення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання після призупинення можливе з моменту отримання органом державного нагляду (контролю), який ініціював призупинення, повідомлення суб`єкта господарювання про усунення ним усіх встановлених судом порушень.