ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 квітня 2024 року
м. Київ
справа № 380/8618/21
адміністративне провадження № К/990/13823/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мацедонської В. Е.,
суддів: Білак М. В., Губської О.А.,
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Навчального центру Національної гвардії України (військова частина НОМЕР_1 ) про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 лютого 2022 року (головуючий суддя Святецький В.В., судді: Гудим Л.Я., Довгополов О.М.)
І. Суть спору
У травні 2021 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Львівського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Навчального центру Національної гвардії України (військова частина НОМЕР_1 ) (далі - відповідач), в якій просив:
- визнати протиправними дії Навчального центру Національної гвардії України (військова частина НОМЕР_1 ) щодо врахування січня 2017 року та січня 2018 року, як місяців за яким здійснюється обчислення індексу споживчих цін для проведення індексації грошового забезпечення (базових місяців) та неврахування січня 2008 року як місяця за яким здійснюється обчислення індексу споживчих цін для проведення індексації грошового забезпечення (базового місяця) при нарахуванні індексації грошового забезпечення ОСОБА_1 за період з 01 грудня 2015 року по 28 лютого 2018 року;
- визнати протиправними дії Навчального центру Національної гвардії України (військова частина НОМЕР_1 ) щодо неврахування вимог абзаців 4, 5, 6 пункту 5 "Порядку проведення індексації грошових доходів населення" затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2003 року №1078 (далі - Порядк №1078) при нарахуванні індексації грошового забезпечення ОСОБА_1 в період з 01 березня 2018 року по 15 березня 2019 року;
- зобов`язати Навчальний центр Національної гвардії України (військова частина НОМЕР_1 ) здійснити перерахунок та доплату індексації грошового забезпечення ОСОБА_1 за період з 01 грудня 2015 року по 28 лютого 2018 року в сумі 85984,21 грн із застосуванням січня 2008 року як місяця за яким здійснюється обчислення індексу споживчих цін для проведення індексації грошового забезпечення (базового місяця);
- зобов`язати Навчальний центр Національної гвардії України (військова частина НОМЕР_1 ) здійснити перерахунок та доплату індексації грошового забезпечення ОСОБА_1 за період з 01 березня 2018 року по 15 березня 2019 року в сумі 55647,98 грн, із урахуванням вимог абзаців 4, 5, 6 пункту 5 "Порядку проведення індексації грошових доходів населення" затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2003 року №1078.
На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що відповідач протиправно застосував січень 2017 року та січень 2018 року як місяці, за якими здійснюється обчислення індексу споживчих цін для проведення індексації грошового забезпечення (базовий місяць) замість січня 2008 року у період з 01 грудня 2015 року по 28 лютого 2018 року. Стверджує, що базовим місяцем при нарахуванні індексації за цей період повинен бути січень 2008 року. Також позивач указує на протиправність дій відповідача щодо неврахування вимог абзаців 3, 4, 5, 6 пункту 5 Порядку № 1078 при нарахуванні та виплаті індексації грошового забезпечення в період з 01 березня 2018 року по 15 березня 2019 року.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи.
ОСОБА_1, проходив військову службу у навчальному центрі Національної гвардії України (військова частина НОМЕР_1 ).
Наказом командира Військової частини НОМЕР_1 від 15 березня 2019 року №60 ОСОБА_1 звільнено, виключено зі списків особового складу та усіх видів забезпечення.
Вважаючи, що відповідач у період з 01 грудня 2015 року по 28 лютого 2018 року протиправно застосував січень 2017 року та січень 2018 року як місяці, за якими здійснюється обчислення індексу споживчих цін для проведення індексації грошового забезпечення (базовий місяць) замість січня 2008 року, та у період з 01 березня 2018 року по 15 березня 2019 року не враховував абзаци 4-6 пункту 5 Порядку №1078, позивач звернувся до суду з вказаним позовом.
ІІІ. Рішення судів попередніх інстанцій та мотиви їх ухвалення.
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 06 вересня 2021 року позов задоволено частково.
Визнано протиправними дії Навчального центру Національної гвардії України (військова частина НОМЕР_1 ) щодо врахування січня 2017 року та січня 2018 року, як місяців за яким здійснюється обчислення індексу споживчих цін для проведення індексації грошового забезпечення (базових місяців) та не врахування січня 2008 року як місяця за яким здійснюється обчислення індексу споживчих цін для проведення індексації грошового забезпечення (базового місяця) при нарахуванні індексації грошового забезпечення ОСОБА_1 за період з 01 грудня 2015 року по 28 лютого 2018 року.
Визнано протиправними дії Навчального центру Національної гвардії України (військова частина НОМЕР_1 ) щодо не врахування вимог абзаців 4, 5, 6 пункту 5 Порядку проведення індексації грошових доходів населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2003 року №1078, при нарахуванні індексації грошового забезпечення ОСОБА_1 в період з 01 березня 2018 року по 15 березня 2019 року.
Зобов`язано Навчальний центр Національної гвардії України (військова частина НОМЕР_1 ) ( АДРЕСА_1, код ЄДРПОУ НОМЕР_2 ) здійснити перерахунок та доплату індексації грошового забезпечення ОСОБА_1 за період з 01 грудня 2015 року по 28 лютого 2018 року із застосуванням січня 2008 року як місяця за яким здійснюється обчислення індексу споживчих цін для проведення індексації грошового забезпечення (базового місяця).
Зобов`язано Навчальний центр Національної гвардії України (військова частина НОМЕР_1 ) ( АДРЕСА_1, код ЄДРПОУ НОМЕР_2 ) здійснити перерахунок та доплату індексації грошового забезпечення ОСОБА_1 за період з 01 березня 2018 року по 15 березня 2019 року, із урахуванням вимог абзаців 4, 5, 6 пункту 5 Порядку проведення індексації грошових доходів населення затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2003 року №1078.
Задовольняючи частково адміністративний позов, суд першої інстанції керувався тим, що нарахування та виплата позивачу індексації грошового забезпечення без застосування базового місяця січня 2008 року за період з 01 грудня 2015 року по 28 лютого 2018 року є протиправною та призвела до виплати належних позивачу сум у заниженому розмірі. Крім того, нараховуючи індексацію грошового забезпечення після 01 березня 2018 року, відповідач не врахував приписів п. 5 Порядку №1078.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог щодо стягнення розрахованої позивачем суми індексації за спірний період, суд першої інстанції з посиланням на дискреційність повноважень відповідача визначив належним способом захисту прав позивача зобов`язання відповідача нарахувати та виплатити індексацію грошового забезпечення.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 лютого 2022 року скасовано рішення Львівського окружного адміністративного суду від 06 вересня 2021 року у справі №380/8618/21 та ухвалено постанову, якою відмовлено в задоволенні адміністративного позову повністю.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходив із того, що у період, в який позивач проходив військову службу та йому нараховувалася індексація грошового забезпечення, зокрема, з 2015 року, Порядок № 1078 діяв у різних редакціях та встановлював відмінні підстави для нарахування індексації та встановлення базового місяця. Так, зокрема, у період до грудня 2015 року індексація грошового забезпечення проводилася в разі підвищення грошового забезпечення за рахунок будь-яких його складових, що не мали одноразового характеру. Зокрема, з 01.12.2015 для проведення індексації необхідно встановити місяць, у якому відбулося підвищення тарифних ставок (окладів) за посадою, а не складових заробітної плати, у цьому випадку - грошового забезпечення.
А тому, на думку суду цієї інстанції, оскільки з моменту набрання чинності пунктом 5 Порядку №1078 в редакції Постанови №1013 посадові оклади військовослужбовців підвищилися з 01.03.2018, коли набрала чинності Постанова №704, до вказаної дати застосовується той останній базовий місяць, який був визначений позивачу у зв`язку з підвищенням складових його грошового забезпечення.
Суд апеляційної інстанції зазначив, що висновок суду першої інстанції про встановлення до вказаного періоду базового місяця січня 2008 року вказує на застосування судом першої інстанції норм права до спірних відносин, що виникли раніше, тобто суд порушив принцип незворотності дії правової норми в часі.
Таким чином, за висновком суду апеляційної інстанції, позовні вимоги про визнання протиправними дій та зобов`язання нарахувати та виплатити індексацію грошового забезпечення позивачу з встановленням базового місяця січень 2008 року є необґрунтованими та не підлягають задоволенню.
Також суд апеляційної інстанції дійшов висновку про необґрунтованість доводів позивача, що починаючи з 01 березня 2018 року йому належить виплата фіксованої суми індексації грошового забезпечення, оскільки, на думку суду апеляційної інстанції, їх сформовано на підставі помилкового трактування абзаців 4, 6 пункту 5 Порядку №1078, здійсненого із врахуванням, що до 01 березня 2018 року обрахунок індексації грошового забезпечення позивачу мав здійснюватися із врахуванням січня 2008 року як базового місяця.
За таких умов, суд цієї інстанції констатував, що право позивача в період з 01 березня 2018 року не є порушеним, а тому захисту в цьому судовому провадженні не підлягає.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
30 травня 2022 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 лютого 2022 року.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 27 червня 2022 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою на підставі пунктів 1 та 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу замінено суддів Данилевич Н.А. та Шевцову Н.В., які входили до складу колегії суддів, та визначено новий склад колегії суддів, до якого входять: суддя-доповідач Мацедонська В.Е., судді - Білак М.В., Губська О.А.
V. Касаційне оскарження
У касаційній скарзі ОСОБА_1 просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 лютого 2022 року, та залишити в силі рішення Львівського окружного адміністративного суду від 06 вересня 2021 року.
На обґрунтування позиції, позивач зазначає, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку, викладеного у постановах Верховного Суду від 29 листопада 2021 року у справі № 120/313/20-а та від 26 січня 2022 року у справі № 400/1118/21 щодо застосування норм абзаців 1, 2 пункту 5 "Порядку проведення індексації грошових доходів населення", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2003 року №1078 щодо визначення базового місяця індексації військовослужбовцям у подібних правовідносинах.
Позиція скаржника полягає в тому, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про неможливість застосування січня 2008 року базовим місяцем для індексації його грошового забезпечення.
Скаржник наголошує, що з 01 грудня 2015 року запроваджено нові єдині правила нарахування та виплати індексації грошового забезпечення, які стосуються усіх без виключень.
Так позивач вказує, що починаючи з 01 грудня 2015 року, обчислення індексу споживчих цін для проведення індексації здійснюється з місяця, наступного за місяцем підвищення тарифної ставки (посадового окладу) за посадою, яку займає працівник, в тому числі військовослужбовець.
Також в обґрунтування наявності підстав касаційного оскарження скаржник посилається на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України та вказує на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме абзаців 3, 4, 5, 6 пункту 5 Порядку № 1078, у редакції, що набрала чинності з грудня 2015 року.
У цьому контексті скаржник зауважує, що у період з 01 березня 2018 року по 15 березня 2019 року оскарженням є сума індексації, яка виплачується у разі настання обставин, передбаченх абзацами 3, 4, 5, 6 пункту 5 Порядку № 1078, які, на його думку, суд просто ігнорує.
Також скаржник зазначає, що відповідно до абзаців 1, 2 пункту 5 Порядку № 1078 значення індексу споживчих цін у місяці, в якому відбувається підвищення тарифної ставки (окладу), приймається за 1 або 100 відсотків, що не є спірним між сторонами та проігноровано судом. Тобто, підвищення посадового окладу у певному місяці не тягне за собою безумовне припинення виплати індексації у подальших періодах, що фактично ігнорується судом апеляційної інстанції.
Абзацом 4 пункту 5 Порядку №1078 передбачено, що якщо розмір підвищення грошового доходу не перевищує суму індексації, що склалась у місяці підвищення доходу, сума індексації у цьому місяці визначається з урахуванням розміру підвищення доходу і розраховується як різниця між сумою індексації і розміром підвищення доходу. Для визначення розміру підвищення грошового доходу згідно абзацу 5 пункту 5 Порядку №1078 враховуються всі складові грошового забезпечення, які не мають разового характеру.
Абзацом 6 пункту 5 Порядку №1078 визначено, що до чергового підвищення тарифних ставок (окладів) до визначеної (згідно абзаців 4, 5 пункту 5 Порядку №1078) суми індексації додається сума індексації, яка складається внаслідок перевищення величини індексу споживчих цін порогу індексації зазначеного у пункті 1-1 Порядку №1078 (103 відсотка).
Згідно з доводами скаржника, в силу вимог абзаців 3, 4, 5, 6 пункту 5 Порядку № 1078 для вирішення питання про наявність підстав для виплати індексації у місяці підвищення доходу (базовому місяці) необхідно врахувати такі складові як: розмір підвищення грошового доходу особи; суму індексації, що склалася (припадала) на місяць підвищення цього доходу; та на основі цього встановити, чи перевищує розмір підвищення грошового доходу особи суму указаної індексації, що склалася у місяці підвищення посадових окладів. Ці обставини, як стверджує скаржник, проігноровані судом апеляційної інстанції.
Водночас скаржник наголошує на тому, що відповідач протиправно, на його думку, оминув вимоги абзаців 3, 4, 5, 6 пункту 5 Порядку № 1078 та, починаючи з 01 березня 2018 року не виплачував йому індексацію грошового забезпечення, що розраховується як різниця між сумою індексації і розміром підвищення доходу, а у разі коли величина індексу споживчих цін перевищить поріг в розмірі 103 відсотка, то в підвищеному розмірі відповідно до чинного законодавства, аж до наступного підвищення тарифної ставки (окладу). Як наслідок, ігнорування відповідачем вимог абзаців 3, 4, 5, 6 пункту 5 Порядку № 1078, на думку скаржника, призвело до того, що позивачу було виплачено знецінене грошове забезпечення, яке не підтримувало купівельну спроможність позивача внаслідок подорожчання споживчих товарів і послуг.
Від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому останній просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - залишити в силі.
В обґрунтування відповідач вказує, що вимоги у частині нарахування та виплати позивачу індексації грошового забезпечення за період з 01 грудня 2015 року по 28 лютого 2018 року включно з урахуванням січня 2008 року як базового місяця є неправомірними.
При цьому, відповідач вказує, що з грудня 2018 року по березень 2019 року індексація позивачу нараховувалась згідно із законодавством України.
VІ. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.
Основні засади державної політики у сфері соціального захисту військовослужбовців та членів їх сімей визначає Закон України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" від 20 грудня 1991 року № 2011-XII (далі - Закон № 2011-XII).
Абзацом 1 пункту 1 статті 9 Закону № 2011-XII передбачено, що держава гарантує військовослужбовцям достатнє матеріальне, грошове та інші види забезпечення в обсязі, що відповідає умовам військової служби, стимулює закріплення кваліфікованих військових кадрів.
Пунктом 2 статті 9 цього Закону встановлено, що до складу грошового забезпечення входять: посадовий оклад, оклад за військовим званням; щомісячні додаткові види грошового забезпечення (підвищення посадового окладу, надбавки, доплати, винагороди, які мають постійний характер, премія); одноразові додаткові види грошового забезпечення.
Грошове забезпечення визначається залежно від посади, військового звання, тривалості, інтенсивності та умов військової служби, кваліфікації, наукового ступеня і вченого звання військовослужбовця. Грошове забезпечення підлягає індексації відповідно до закону (частина третя статті 9 Закону № 2011-XII).
Згідно зі статтею 18 Закону України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії" від 05 жовтня 2000 року № 2017-III (далі - Закон № 2017-III) з метою надання соціальної підтримки населенню України в цілому та окремим категоріям громадян встановлюються державні гарантії, зокрема, щодо індексації доходів населення з метою підтримання достатнього життєвого рівня громадян та купівельної спроможності їх грошових доходів в умовах зростання цін.
Відповідно до статті 19 цього ж Закону № 2017-III державні соціальні гарантії є обов`язковими для всіх державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності.
Конституційний Суд України у Рішенні від 15 жовтня 2013 року № 9-рп/2013 наголосив, що винагорода за виконану працівником роботу є джерелом його існування та має забезпечувати для нього достатній, гідний життєвий рівень. Це визначає обов`язок держави створювати належні умови для реалізації громадянами права на працю, оптимізації балансу інтересів сторін трудових відносин, зокрема, шляхом державного регулювання оплати праці. Держава передбачає заходи, спрямовані на забезпечення реальної заробітної плати, тобто грошової винагороди за виконану роботу як еквівалента вартості споживчих товарів і послуг. Згідно з положеннями частини шостої статті 95 КЗпП України, статей 33, 34 Закону України "Про оплату праці" такими заходами є індексація заробітної плати та компенсація працівникам втрати частини заробітної плати у зв`язку з порушенням строків її виплати.
На підставі аналізу наведених положень законодавства Конституційний Суд України дійшов висновку, що кошти, які підлягають нарахуванню в порядку індексації заробітної плати та компенсації працівникам частини заробітної плати у зв`язку з порушенням строків її виплати, мають компенсаторний характер. Як складові належної працівникові заробітної плати ці кошти спрямовані на забезпечення реальної заробітної плати з метою підтримання достатнього життєвого рівня громадян та купівельної спроможності заробітної плати у зв`язку з інфляційними процесами та зростанням споживчих цін на товари та послуги.
Правові, економічні та організаційні основи підтримання купівельної спроможності населення України в умовах зростання цін з метою дотримання встановлених Конституцією України гарантій щодо забезпечення достатнього життєвого рівня населення України визначені Законом України "Про індексацію грошових доходів населення" від 03 липня 1991 року № 1282-XII (далі - Закон № 1282-XII, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Правові, економічні та організаційні основи підтримання купівельної спроможності населення України в умовах зростання цін з метою дотримання встановлених Конституцією України гарантій щодо забезпечення достатнього життєвого рівня населення України визначає Закон України від 03 липня 1991 року №1282-XII "Про індексацію грошових доходів населення".
Приписами статті 1 Закону № 1282-XII визначено, що індексація грошових доходів населення - це встановлений законами та іншими нормативно-правовими актами України механізм підвищення грошових доходів населення, що дає можливість частково або повністю відшкодовувати подорожчання споживчих товарів і послуг; індекс споживчих цін - показник, що характеризує динаміку загального рівня цін на товари та послуги, які купує населення для невиробничого споживання; поріг індексації - величина індексу споживчих цін, яка надає підстави для проведення індексації грошових доходів населення.
Перелік об`єктів індексації установлений частиною першою статті 2 Закону № 1282-ХІІ, відповідно до якої індексації підлягають грошові доходи громадян, одержані ними в гривнях на території України і які не мають разового характеру.
До таких об`єктів індексації, в силу абзацу 4 частини першої статті 2 Закону № 1282-ХІІ, належить оплата праці (грошове забезпечення).
Межі індексації визначені частиною шостою статті 2 Закону № 1282-ХІІ, згідно з якою індексації підлягають грошові доходи населення у межах прожиткового мінімуму, встановленого для відповідних соціальних і демографічних груп населення.
Статтею 3 Закону № 1282-ХІІ передбачено, що індекс споживчих цін обчислюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері статистики, і не пізніше 10 числа місяця, що настає за звітним, публікується в офіційних періодичних виданнях.
Відповідно до статті 4 цього Закону індексація грошових доходів населення проводиться в разі, коли величина індексу споживчих цін перевищила поріг індексації, який установлюється в розмірі 103 відсотка. Обчислення індексу споживчих цін для індексації грошових доходів населення провадиться наростаючим підсумком, починаючи з місяця введення в дію цього Закону. Для проведення подальшої індексації грошових доходів населення обчислення індексу споживчих цін починається за місяцем, у якому індекс споживчих цін перевищив поріг індексації, зазначений у частині першій цієї статті. Підвищення грошових доходів населення у зв`язку з індексацією здійснюється з першого числа місяця, що настає за місяцем, у якому опубліковано індекс споживчих цін. У разі якщо грошові доходи населення підвищено з урахуванням прогнозного рівня інфляції випереджаючим шляхом, при визначенні обсягу підвищення грошових доходів у зв`язку із індексацією враховується рівень такого підвищення у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Підприємства, установи та організації, що фінансуються чи дотуються з Державного бюджету України, підвищують розміри оплати праці (грошового забезпечення) у зв`язку з індексацією за рахунок власних коштів і коштів Державного бюджету України (частини друга статті 5 Закону № 1282-XII).
Порядок проведення індексації грошових доходів населення визначається Кабінетом Міністрів України (частина друга статті 6 Закону № 1282-XII).
Постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2003 року № 1078 затверджено Порядок проведення індексації грошових доходів населення, яким визначені правила обчислення індексу споживчих цін для проведення індексації та сум індексації грошових доходів населення (надалі - Порядок № 1078).
Згідно з пунктом 2 Порядку № 1078 індексації підлягають грошові доходи громадян, одержані в гривнях на території України, які не мають разового характеру, зокрема, грошове забезпечення військовослужбовців, поліцейських, осіб рядового і начальницького складу, посадових осіб митної служби.
У пункті 4 Порядку № 1078 визначено, що у разі несвоєчасної виплати сум індексації грошових доходів громадян провадиться їх компенсація відповідно до законодавства.
Механізм індексації має універсальний характер, позаяк індексації підлягають всі грошові доходи населення, які не мають разового характеру. У свою чергу, правове регулювання виплати індексації визначає умови (коли величина індексу споживчих цін перевищила поріг індексації), з настанням яких виникає право на щомісячне отримання суми індексації у структурі заробітної плати (грошового забезпечення) до настання обставин (підвищення тарифних ставок, окладів), за яких виплата розрахованої суми індексації припиняється до повторного настання обставин, які обумовлюють наступне виникнення права на отримання індексації (пункт 44 постанови Верховного Суду від 27 квітня 2021 року у справі № 380/1513/20).