ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 квітня 2024 року
м. Київ
справа № 448/1359/23
провадження № 61-18460св23
Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду: Коротуна В. М. (суддя-доповідач), Коротенка Є. В.,
Червинської М. Є.,
учасники справи:
позивач - керівник Яворівської окружної прокуратури Львівської області
в інтересах держави в особі Яворівської районної державної адміністрації Львівської області,
відповідачі: Мостиська міська рада Львівської області, ОСОБА_1, ОСОБА_2, Головне управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, Товариство з обмеженою відповідальністю "Істрейт", ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19,
третя особа - Служба автомобільних доріг у Львівській області,
розглянув у попередньому судовому засіданні в порядку письмового провадження касаційну скаргу Мостиської міської ради Львівської області на постанову Львівського апеляційного суду від 28 листопада 2023 року у складі колегії суддів: Ніткевича А. В., Бойко С. М., Копняк С. М.,
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У серпні 2023 року керівник Яворівської окружної прокуратури Львівської області, який діє в інтересах держави в особі Яворівської районної державної адміністрації (далі - Яворівська РДА) Львівської області, звернувся до суду
з позовом до Мостиської міської ради Львівської області, ОСОБА_1,
ОСОБА_20, Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7,
ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, Товариства з обмеженою відповідальністю "Істрейт" (далі - ТОВ "Істрейт"), ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, третя особа - Служба автомобільних доріг у Львівській області, про визнання недійсними рішень органу місцевого самоврядування, усунення перешкод у користуванні та розпорядженні земельною ділянкою шляхом скасування державної реєстрації земельної ділянки з одночасним припиненням усіх прав на неї.
Позов мотивований тим, що Яворівська окружна прокуратура при виконанні повноважень, визначених статтею 131-1 Конституції України та статтею
23 Закону України "Про прокуратуру", встановила порушення інтересів держави під час розпорядження землями державної власності.
Вказував, що земельні ділянки, що перебувають у постійному користуванні Служби автомобільних доріг у Львівській області, незаконно вибули з державної власності у приватну власність та не перебували у комунальній власності. Водночас жодного рішення уповноважені органи відповідно до статті 149 ЗК України про вилучення з постійного користування Служби автомобільних доріг
у Львівській області спірних земельних ділянок не приймали.
На обґрунтування представництва інтересів держави в особі Яворівської районної державної адміністрації Львівської області прокурор зазначав, що земельні ділянки, що перебувають у постійному користуванні Служби автомобільних доріг у Львівській області, віднесені до земель державної форми власності, а на цей час саме Яворівська районна державна адміністрація (Яворівська районна військова адміністрація) є розпорядником земельних ділянок вказаної категорії, в тому числі щодо їх вилучення, тому позовну заяву подано в інтересах Яворівської районної військової адміністрації як уповноваженого органу на розпорядження спірними земельними ділянками. Яворівська районна військова адміністрація не висловлювала ініціативи щодо звернення до суду (листи від 09 березня 2023 року № 510/4, від 15 березня
2023 року № 538/4), про наміри самостійно звернутися з позовом чи ініціювати проведення перевірки щодо виявлених прокуратурою фактів не заявила, водночас не спростувала твердження прокурора щодо виявлених порушень законодавства, а також зазначила про принцип невтручання місцевими державними адміністраціями у здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень. Прокурор інформував позивача про наявні порушення вимог законодавства листом від 07 березня 2023 року, однак відповідних заходів адміністрація не вжила.
Інтереси держави потребували невідкладного захисту, зважаючи на значимість їх порушення та можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентних органів. В результаті винесення Мостиською міською радою рішення про затвердження проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1, відчуження її та поділу відповідачам відбулася незаконна зміна цільового призначення землі та вилучення її з постійного користування Служби автомобільних доріг
у Львівській області. Будучи повідомленою про порушення, Служба автомобільних доріг у Львівській області не звернулась до суду з метою витребування оспорюваних земель та повернення їх в постійне користування.
Яворівська окружна прокуратура листами від 10 січня 2023 року
№ 14.59/05-23-82 вих-23 та від 07 березня 2023 року № 14.59/05-23-773 вих-23 проінформувала Яворівську РДА про порушення, однак позивача повідомлено про те, що позов не пред`являвся.
Невжиття заходів для усунення наявних порушень може призвести до безповоротного вилучення спірної земельної ділянки, що, в свою чергу, створює труднощі в реалізації Службою автомобільних доріг у Львівській області повноважень щодо забезпечення збереження автомобільної дороги
у належному стані, а також її обслуговування, тому бездіяльність Яворівської РДА зумовлювала настання невідворотних негативних наслідків.
На виконання статті 23 Закону України "Про прокуратуру" Яворівська окружна прокуратура листом від 07 серпня 2023 року № 14.59/05-23-2879 вих-23 повідомила Яворівську районну військову адміністрацію щодо звернення із позовом до Мостиського районного суду Львівської області в її інтересах.
Прокурор просив визнати недійсним рішення Мостиської міської ради від
23 квітня 2021 року № 202 "Про затвердження проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства в с. Гостинцеве, ОСОБА_1"; визнати недійсним рішення Мостиської міської ради від 05 липня 2021 року № 245 "Про затвердження детального плану території щодо зміни цільового призначення земельної ділянки наданої для ведення особистого селянського господарства під будівництво та обслуговування будівель ринкової інфраструктури (адміністративних будинків, офісних приміщень, та інших будівель громадської забудови, які використовуються для здійснення підприємницької та іншої діяльності, пов`язаної з отриманням прибутку) в с. Гостинцеве, Яворівського району Львівської області для визначення граничних розмірів забудови та режимів використання ОСОБА_20"; визнати недійсним рішення Мостиської міської ради від 19 липня 2021 року № 22 "Про затвердження проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по зміні цільового призначення земельної ділянки наданої для ведення особистого селянського господарства під будівництво та обслуговування будівель ринкової інфраструктури (адміністративних будинків, офісних приміщень, та інших будівель громадської забудови, які використовуються для здійснення підприємницької та іншої діяльності, пов`язаної з отриманням прибутку)
в с. Гостинцеве, ОСОБА_20" та усунути перешкоди державі в особі уповноваженого органу - Яворівської районної державної адміністрації
у користуванні та розпорядженні земельною ділянкою смуги відведення автомобільної дороги М-11 Львів - Шегині (км. 64+306 м. - км. 64+485 м.) на території с. Гостинцеве Яворівського району Львівської області, площею
2,3673 га, шляхом скасування в Державному земельному кадастрі державної реєстрації сформованих на ній земельних ділянок, які утворилися внаслідок поділу, з кадастровими номерами: 4622481200:13:019:0266, 4622481200:13:019:0267, 4622481200:13:019:0268, 4622481200:13:019:0269; 4622481200:13:019:0270, 4622481200:13:019:0271; 4622481200:13:019:0272, 4622481200:13:019:0273, 4622481200:13:019:0274, 4622481200:13:019:0275, 4622481200:13:019:0276, 4622481200:13:019:0277, 4622481200:13:019:0278, 4622481200:13:019:0279, 4622481200:13:019:0280, 4622481200:13:019:0281, 4622481200:13:019:0282, 4622481200:13:019:0283, 4622481200:13:019:0284, 4622481200:13:019:0285, 4622481200:13:019:0286, 4622481200:13:019:0287, 4622481200:13:019:0288, 4622481200:13:020:0001, 4622481200:13:020:0002
з одночасним припиненням усіх інших прав на ці земельні ділянки, а також скасування державної реєстрації права власності та усіх інших речових прав на ці земельні ділянки, відомості про які внесені в Державний реєстр речових прав на нерухоме майно.
Короткий зміст судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Ухвалою Мостиського районного суду Львівської області від 22 серпня
2023 року позовну заяву керівника Яворівської окружної прокуратури Львівської області, який діє в інтересах держави в особі Яворівської районної державної адміністрації Львівської області, повернено на підставі пункту 4 частини четвертої статті 185ЦПК України.
Роз`яснено, що повернення позовної заяви не перешкоджає повторному зверненню із заявою до суду, якщо перестануть існувати обставини, що стали підставою для повернення заяви, а також право заявити клопотання про повернення сплаченої суми судового збору.
Ухвала суду мотивована тим, що прокурор, подаючи позов в інтересах держави, частково мотивує позовні вимоги інтересами юридичної особи - Служби автомобільних доріг у Львівській області - державної неприбуткової організації, яка не є органом державної влади. Діючи саме у такий спосіб та всупереч наміру Служби автомобільних доріг у Львівській області самостійно звернутись до суду з відповідним позовом до органу місцевого самоврядування, прокурор, на переконання суду, передчасно звертається до суду з цим позовом. Суд зробив висновок, що прокурор у позовній заяві належним чином не обґрунтував та, відповідно, не доведів підстав для здійснення представництва інтересів держави.
Постановою Львівського апеляційного суду від 28 листопада 2023 року апеляційну скаргу Яворівської окружної прокуратури Львівської області задоволено частково.
Ухвалу Мостиського районного суду Львівської області від 22 серпня 2023 року скасовано, справу направлено для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Постанова мотивована тим, що, постановляючи оскаржувану ухвалу, суд першої інстанції фактично свої висновки пов?язав із матеріальними правовідносинами та їх оцінкою, залишивши поза увагою те, що стадія відкриття провадження
у справі - це насамперед відповідність поданого позову вимогам процесуального закону, а не оцінка доказів. Позов прокурора в інтересах держави у цій справі поданий лише в особі Яворівської районної державної адміністрації, без визначення позивачем Служби автомобільних доріг
у Львівській області. Апеляційний суд вказав, що встановлення обґрунтованості позову (заяви) є обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи по суті, а не на стадії відкриття провадження. У випадку, якщо суд встановить, що визначений прокурором позивач не є органом, уповноваженим державою на захист її інтересів у спірних правовідносинах, тобто відбулося звернення прокурора в інтересах неналежного позивача, це матиме процесуальним наслідком відмову в задоволенні відповідного позову.
Короткий зміст вимог та доводів касаційної скарги
20 грудня 2023 року Мостиська міська рада Львівської області подала до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати постанову Львівського апеляційного суду від 28 листопада 2023 року, а ухвалу Мостиського районного суду Львівської області від 22 серпня 2023 року залишити без змін.
Касаційна скарга мотивована тим, що суд першої інстанції правильно зазначив, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб?єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може
і бажає захищати інтерес держави. Не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній. Заборона на здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, передбачена абзацом третім частини третьої статті
23 Закону України "Про прокуратуру", має застосовуватись з урахуванням положень абзацу першого частини третьої цієї статті, який передбачає, що суб?єкт, в особі якого прокурор може звертатись із позовом в інтересах держави, має бути суб?єктом владних повноважень, незалежно від наявності статусу юридичної особи. Позовні вимоги прокурора, спрямовані на захист прав або інтересів не держави, а державних організацій, не підлягають розгляду по суті, оскільки позовну заяву за такими вимогами фактично подано не від імені та в інтересах держави, а від імені та в інтересах державної організації,
а прокурор не має повноважень на ведення справ в частині таких вимог. Прокурор при зверненні до суду в позовній заяві формально зазначив позивачем Яворівську РДА, а фактично позов обґрунтував не інтересами держави, а інтересами Служби автомобільних доріг, яка є окремою юридичною особою.
Доводи інших учасників справи
26 січня 2024 року Львівська обласна прокуратура подала до Верховного Суду відзив, у якому просить касаційну скаргу Мостиської міської ради Львівської області залишити без задоволення, а постанову Львівського апеляційного суду від 28 листопада 2023 року - без змін.
Відзив мотивований тим, що Мостиська міська рада Львівської області помилково ототожнює поняття "право власності", яке в цьому випадку належить державі в особі Яворівської РДА, та "право користування", яким наділена Служба автомобільних доріг у Львівській області, а тому помилково вважає, що спір стосується порушення права користування земельною ділянкою. У цій справі встановлені порушення інтересів держави, а саме порушення права державної власності на земельну ділянку, розпорядником якої є Яворівська РДА та яка лише передана в користування Службі автомобільних доріг у Львівській області. Прокурор звернувся до суду з позовом в інтересах держави саме в особі Яворівської РДА, оскільки земельна ділянка незаконно вибула з державної власності у приватну власність. Предметом спору
є земельна ділянка державної форми власності, розпоряджатись якою
є повноваженнями районної державної адміністрації, а не органу місцевого самоврядування. Таким чином, Мостиська міська рада Львівської області, приймаючи рішення щодо спірної земельної ділянки, не мала повноважень на це, оскільки земельна ділянка не була комунальною власністю. Твердження Мостиської міської ради Львівської області про те, що в цьому випадку вбачаються порушення інтересів не держави, а лише Служби автомобільних доріг у Львівській області, є помилковим та необґрунтованим. Надмірна формалізація інтересів держави, особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно. Земельні ділянки, що перебувають у постійному користуванні Служби автомобільних доріг у Львівській області, віднесені до земель державної форми власності. Таким чином, Яворівська РДА (Яворівська районна військова адміністрація)