ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 березня 2024 року
м. Київ
Справа № 9901/532/19
Провадження № 11-200заі23
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Кривенди О. В.,
суддів Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Желєзного І. В., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Шевцової Н. В.
розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія) про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії
за апеляційною скаргою ВККС на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 15 листопада 2023 року (судді: Дашутін І.В., Єресько Л.О., Жук А.В., Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.),
УСТАНОВИЛА:
Короткий зміст та обґрунтування наведених у позовній заяві вимог
1. 04 жовтня 2019 року ОСОБА_1 звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому з урахуванням уточнень від 10 жовтня 2023 року просила:
- визнати протиправними дії ВККС щодо відмови листом від 10 вересня 2019 року № 21-4971/19 у проведенні повторного кваліфікаційного оцінювання судді ОСОБА_1 на виконання рішення ВККС № 71/ко-16 від 18 березня 2016 року щодо процедури кваліфікаційного оцінювання судді для підтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді;
- зобов`язати ВККС завершити її повторне кваліфікаційне оцінювання на виконання зазначеного рішення.
2. Позовні вимоги мотивовані тим, що ВККС рішенням від 18 березня 2016 року № 71/ко-16 визнала суддю ОСОБА_1 такою, що не підтвердила можливість здійснювати правосуддя у відповідному суді, відсторонила її від здійснення правосуддя та направила до Національної школи суддів України для проходження підготовки. Цим же рішенням встановлено провести повторне кваліфікаційне оцінювання щодо неї відповідно до абзацу другого пункту 5.10 Порядку та методології кваліфікаційного оцінювання судді, затвердженого рішенням ВККС від 21 жовтня 2015 року № 67/зп-15 та погодженого рішенням Ради суддів України від 11 грудня 2015 року № 14 (далі - Порядок оцінювання судді).
3. Вказує, що 24 серпня 2019 року вона після проходження підготовки у Національній школі суддів України звернулась до відповідача із заявою про проведення повторного кваліфікаційного оцінювання на виконання рішення ВККС 18 березня 2016 року № 71/ко-16.
4. ВККС листом від 10 вересня 2019 року № 21-4971/19 відмовила в проведенні повторного кваліфікаційного оцінювання з тих підстав, що рішенням ВККС від 23 травня 2018 року її визнано такою, що не відповідає займаній посаді.
5. Позивачка вважає, що з огляду на положення пункту 21 розділу ХІІ "Прикінцеві та перехідні положення"Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII "Про судоустрій і статус суддів" (далі - Закон № 1402 -VIII) її оцінювання мало бути завершено за правилами Порядку оцінювання судді, що діяли на день початку її кваліфікаційного оцінювання, і як це було визначено у рішенні ВККС від 18 березня 2016 року № 71/ко-16.
Позиція відповідача
6. Представник відповідача просив позов залишити без задоволення як безпідставний, оскільки вважає, що прийняття відповідачем рішення від 18 березня 2016 року № 71/ко-16 про визнання позивачки такою, що не підтвердила можливості здійснювати правосуддя у відповідному суді, свідчить про завершення розпочатої щодо неї процедури кваліфікаційного оцінювання за правилами, передбаченими пунктом 21 розділу ХІІ Прикінцевих та перехідних положень Закону № 1402-VIII.
7. Звертає увагу, що відносно позивачки було проведено кваліфікаційне оцінювання в межах Закону № 1402-VIII, проти якого остання не заперечувала і за наслідками якого її було визнано такою, що не відповідає займаній посаді, внаслідок чого вирішено внести до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) подання з рекомендацією про її звільнення з посади судді Черкаського окружного адміністративного суду.
8. Наголошує на закінченні строків проведення первинного кваліфікаційного оцінювання, яке проводилось щодо позивачки до набрання чинності Законом № 1402-VIII, що виключає можливість застосування щодо неї положень пункту 21 розділу XII "Прикінцеві та перехідні положення" цього Закону.
9. Також вважає, що позивачкою пропущено встановлені статтею 122 КАС строки звернення до суду за захистом порушеного права.
10. У відповіді на відзив позивачка виклала доводи, аналогічні доводам позовної заяви. Зазначила, що ВККС зобов`язана завершити розпочату щодо неї процедуру кваліфікаційного оцінювання щодо можливості здійснення правосуддя у відповідному суді з огляду на вимоги пункту 21 розділу XII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1402-VIII, Порядку оцінювання судді та абзацу шостого рішення Комісії від 18 березня 2016 року № 71/ко-16, оскільки ВККС не провела повторного оцінювання щодо неї та безпідставного відмовила їй у вчиненні таких дій. Наполягала, що відповідач допустився підміни однієї процедури оцінювання - щодо здійснення правосуддя у відповідному суді у 2016 році на іншу процедуру оцінювання - на відповідність займаній посаді у 2018 році, що призвело до порушення її прав.
Короткий зміст судового рішення суду першої інстанції
11. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 15 листопада 2023 року позов задовольнив частково:
- визнав протиправною бездіяльність ВККС щодо розгляду питання про проведення повторного кваліфікаційного оцінювання судді Черкаського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 відповідно до вимог пункту 6 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 12 лютого 2015 року № 192-VIII "Про забезпечення права на справедливий суд" (далі - Закон № 192-VIII), пункту 21 розділу ХІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1402-VIII;
- зобов`язав ВККС розглянути питання про проведення повторного кваліфікаційного оцінювання судді Черкаського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 відповідно до вимог пункту 6 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 192-VIII, пункту 21 розділу ХІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1402-VIII.
У задоволенні решти позовних вимог відмовив.
12. Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що процедуру кваліфікаційного оцінювання щодо судді ОСОБА_1 було розпочато до набрання чинності Законом № 1402-VIII (30 вересня 2016 року) та не завершено, зокрема, після проходження нею перепідготовки в Національній школі суддів України. Комісія не провела щодо неї повторне кваліфікаційне оцінювання в межах первинного оцінювання як окремий етап первинного оцінювання, тому з урахуванням вимог пункту 21 розділу ХІІ "Прикінцеві та перехідні положення" вказаного Закону процедура кваліфікаційного оцінювання підлягає завершенню за правилами, які діяли на день початку такого оцінювання.
13. Суд зазначив, що такий висновок узгоджується з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, викладеною у постанові від 08 червня 2022 року у справі № 9901/932/18.
14. Щодо позовних вимог визнати протиправними дії ВККС щодо відмови листом від 10 вересня 2019 року № 21-4971/19 у проведенні повторного кваліфікаційного оцінювання на виконання рішення ВККС від 18 березня 2016 року № 71/ко-16, то суд визнав, що позивачка обрала неналежний спосіб захисту, тому відмовив у задоволенні позову в цій частині.
15. Суд виходив з того, що цим листом позивачку було поінформовано про те, що рішенням Комісії від 18 березня 2016 року за результатами первинного кваліфікаційного оцінювання суддю Черкаського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 визнано такою, що не підтвердила можливості здійснювати правосуддя у відповідному суді, тому Комісією завершено проведення її первинного кваліфікаційного оцінювання та рішенням Комісії від 23 травня 2018 року за результатами кваліфікаційного оцінювання суддю ОСОБА_1 визнано такою, що не відповідає займаній посаді.
16. Проте результатом вирішення питань діяльності Комісії, віднесених до її компетенції, а також вирішення питань організаційної діяльності Комісії та секретаріату є рішення, і положеннями статті 101 Закону України № 1402-VIII (у відповідній редакції) та пункту 4.13 Регламенту Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, затвердженого рішенням Комісії від 13 жовтня 2016 року № 81/зп-16, встановлено певні вимоги до ухвалення і оформлення рішення ВККС.
17. З огляду на вимоги законодавства суд першої інстанції наголосив, що спірний лист ВККС не є рішенням у розумінні зазначених вище норм права та не створює жодних правових наслідків для позивачки.
18. Реагуючи на доводи представника відповідача про пропуск позивачкою строку звернення до суду, суд зауважив, що предметом оскарження є неприйняття рішення відповідачем протягом тривалого часу (триваюче порушення прав позивачки у виді невиконання суб`єктом владних повноважень свого обов`язку), тому строк для звернення до суду із цим позовом не пропущений.
19. Суд у контексті цього питання наголосив, що строк звернення до суду існує не для того, щоб надавати можливість суб`єкту владних повноважень уникнути відповідальності. Триваюче право повинно бути захищено, а триваюче порушення - припинено, тобто протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень може бути оскаржена до суду в будь-який час за весь період, протягом якого вона триває. У протилежному випадку - суб`єкт владних повноважень отримав би легітимацію з боку держави у формі забезпечення можливості зловживання правом та безкінечне продовження протиправної поведінки з огляду на відсутність дієвого механізму спонукання до виконання обов`язку.
20. Суд першої інстанції послався на практику Європейського суду з прав людини, який у справі "Лелас проти Хорватії" звернув увагу на те, що держава, чиї органи влади не дотримувалися власних внутрішніх правил та процедур, не повинна отримувати вигоду від своїх правопорушень та уникати виконання своїх обов`язків. Ризик будь-якої помилки, зробленої органами державної влади, повинна нести держава, а помилки не повинні виправлятися за рахунок зацікавленої особи, особливо якщо при цьому немає жодного іншого приватного інтересу.
21. Суд з посиланням на правову позицію, викладену в постановах Верховного Суду України від 13 червня 2017 року у справі № 12-1393а17 і Великої Палати Верховного Суду від 19 квітня 2018 року у справі № П/9901/137/18 (800/426/17), від 27 лютого 2020 року у справі № 800/304/17, також зауважив, що самі по собі строки поза зв`язком з конкретною правовою ситуацією, набором фактів, умов та обставин, за яких розгорталися події, не мають жодного значення. Сплив чи настання строку набувають (можуть набути) правового сенсу в сукупності з подіями або діями, для здійснення чи утримання від яких встановлюється цей строк.
22. За висновком суду першої інстанції обставини свідчать про протиправну бездіяльність відповідача щодо розгляду питання про проведення повторного кваліфікаційного оцінювання відповідно до вимог пункту 6 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 192-VIII, пункту 21 розділу ХІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1402-VIII та дають підстави для висновку про порушення прав позивачки.
Короткий зміст вимог апеляційної скарги
23. Не погодившись із таким судовим рішенням, ВККС в апеляційній скарзі зазначила, що вважає це рішення таким, що ухвалене з неправильним застосуванням норм матеріального права і порушенням норм процесуального права, а також на підставі обставин, що не узгоджуються з наявними у справі доказами.
24. На думку відповідача, твердження суду першої інстанції про те, що кваліфікаційне оцінювання стосовно ОСОБА_1 не було завершено, не узгоджується з фактичними обставинами справи, оскільки прийняття Комісією відповідних рішень, якими її визнано такою, що не підтвердила можливості здійснювати правосуддя у відповідному суді, і такою, що не відповідає займаній посаді, свідчить про завершення процедури кваліфікаційного оцінювання.
25. Вказує про неможливість провести повторне кваліфікаційне оцінювання ОСОБА_1 на виконання рішення від 18 березня 2016 року № 71/ко-16, оскільки положення законодавства, які передбачали таке, втратили чинність, а відтак не підлягають застосуванню в силу статті 58 Конституції України.
26. Як на довід правомірності дій Комісії і відсутності тривалого порушення прав позивачки відповідач послався на добровільність проходження ОСОБА_1 . етапів кваліфікаційного оцінювання суддів на відповідність займаній посаді і на те, що вона не заперечувала проти такого проведення.
27. Викладені у відзиві на апеляційну скаргу доводи ОСОБА_1 відтворюють її позицію в суді першої інстанції. Додатково позивачка зазначає, що апеляційна скарга подана з порушенням вимог статті 296 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки в ній не наведено обгрунтування вимог і тверджень скаржника. Знову наголошує на змішуванні та підміні відповідачем двох різних процедур - проведення первинного кваліфікаційного оцінювання суддів з метою прийняття рішень щодо можливості здійснення ними правосуддя у відповідних судах та кваліфікаційного оцінювання для підтвердження відповідності займаній посаді судді, що нібито друга є продовженням першої процедури.
28. Щодо нечинності Порядку оцінювання судді, на що посилається відповідач в апеляційній скарзі, то позивачка посилається на пункт 21 розділу ХІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1402-VIII, в якому визначено, що Комісія завершує процедури кваліфікаційного оцінювання, розпочаті до набрання чинності цим Законом, за правилами, які діяли на день початку такого кваліфікаційного оцінювання.
29. Тому просить залишити без задоволення апеляційну скаргу ВККС.
Рух апеляційної скарги
30. Ухвалою судді Великої Палати Верховного Суду від 15 січня 2024 року апеляційну скаргу ВККС залишено без руху, оскільки до неї не було додано документа про сплату судового збору.
31. На виконання цієї ухвали 24 січня 2024 року до Великої Палати Верховного Суду від ВККС надійшла заява про усунення недоліків та додано платіжну інструкцію від 19 січня 2024 року № 24 (внутрішній номер 324134219).
32. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 25 січня 2024 року відкрила апеляційне провадження в цій справі та витребувала матеріали справи № 9901/532/19, а ухвалою від 28 лютого 2023 року призначила справу до розгляду в порядку письмового провадження.
Установлені судом першої інстанції обставини справи
33. Указом Президента України від 01 серпня 2007 року № 676/2007 ОСОБА_1 призначено на посаду судді Черкаського окружного адміністративного суду строком на п`ять років.
34. Рішенням ВККС від 28 січня 2016 року № 7/зп-16 призначено проведення протягом лютого-березня 2016 року первинного кваліфікаційного оцінювання суддів, які подали до Комісії заяви про обрання суддею безстроково, у тому числі й позивачки як судді Черкаського окружного адміністративного суду.
35. Рішенням ВККС від 18 березня 2016 року № 71/ко-16 позивачку визнано такою, що не підтвердила можливість здійснювати правосуддя у відповідному суді, відсторонено від здійснення правосуддя до проходження нею повторного кваліфікаційного оцінювання та направлено до Національної школи суддів України для проходження перепідготовки. Також вирішено провести повторне кваліфікаційне оцінювання ОСОБА_1 відповідно до абзацу другого пункту 5.10 Порядку оцінювання судді.
36. 05 серпня 2016 року Національною школою суддів України було затверджено звіт за результатами проходження курсу навчання для підвищення кваліфікації суддею Черкаського окружного адміністративного суду ОСОБА_1, яким установлено, що вона успішно виконала індивідуальну навчальну програму для підвищення кваліфікації суддів, які тимчасово відсторонені від здійснення правосуддя.
37. 12 вересня 2016 року ВККС рішенням № 68/зп-16 призначила проведення протягом листопада 2016 року повторного кваліфікаційного оцінювання 12 суддів, у тому числі й ОСОБА_1 .
38. 30 вересня 2016 року набрав чинності Закон № 1401-VIII від 2 червня 2016 року "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя) (далі - Закон № 1401-VIII).
39. Згідно з підпунктом 4 пункту 16-1 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом № 1401-VIII, має бути оцінена в порядку, визначеному законом.
40. ВККС рішенням від 15 листопада 2016 року № 154/зп-16 перенесла проведення повторного кваліфікаційного оцінювання суддів, призначеного рішенням ВККС від 12 вересня 2016 року № 68/зп-16, з листопада на грудень 2016 року, а рішенням від 22 грудня 2016 року № 195/зп-16 - на невизначений термін.
41. У подальшому ВККС рішенням від 20 жовтня 2017 року № 106/зп-17 призначила кваліфікаційне оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді за списком згідно з додатком 1, до якого увійшла й суддя Черкаського окружного адміністративного суду ОСОБА_1
42. Рішенням Комісії від 29 березня 2018 року № 63/зп-18 затверджено результати першого етапу кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді "Іспит", складеного 02 березня 2018 року, зокрема, судді Черкаського окружного адміністративного суду ОСОБА_1, яку допущено до другого етапу кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді "Дослідження досьє та проведення співбесіди".
43. Комісією 23 травня 2018 року проведено співбесіду із суддею, під час якої обговорено питання щодо показників за критеріями компетентності, професійної етики та доброчесності, які виникли під час дослідження суддівського досьє.
44. ВККС рішенням від 23 травня 2018 року № 86/ко-18 визначила, що суддя Черкаського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 за результатами кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді набрала 625 балів, визнала її такою, що не відповідає займаній посаді, та вирішила внести до ВРП подання з рекомендацією про звільнення цієї судді з посади.
45. 24 серпня 2019 року позивачка звернулась до ВККС із заявою про проведення повторного кваліфікаційного оцінювання на виконання рішення ВККС від 18 березня 2016 року № 71/ко-16.
46. 10 вересня 2019 року ВККС листом № 21-4971-19 повідомила позивачку, що відповідачем завершено проведення первинного кваліфікаційного оцінювання ОСОБА_1, оскільки рішенням Комісії від 18 березня 2016 року її визнано такою, що не підтвердила можливості здійснювати правосуддя у відповідному суді, а рішенням від 23 травня 2018 року її визнано такою, що не відповідає займаній посаді.
47. 06 лютого 2020 року рішенням ВРП № 319/о/15-20 відмовлено у задоволенні подання ВККС про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Черкаського окружного адміністративного суду на підставі підпункту 4 пункту 16-1 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України.
48. Ухвалою Верховного Суду від 11 травня 2021 року клопотання ОСОБА_1 про зупинення провадження у справі задоволено. Зупинено провадження в адміністративній справі № 9901/532/19 до відновлення функціональної діяльності ВККС.
49. Ухвалою Верховного Суду від 24 серпня 2023 року поновлено провадження у справі та призначено її до розгляду в судовому засіданні.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
50. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.