ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Шевцової Н. В., Булейко О. Л., Желєзного І. В., Кривенди О. В., Ступак О. В., Ткачука О. С.
Справа № 990/194/23
Провадження № 11-186заі23
1. Велика Палата Верховного Суду 4 квітня 2024 року розглянула справу за позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) про визнання протиправним та скасування рішення за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 6 листопада 2023 року.
2. Велика Палата Верховного Суду в цій справі ухвалила постанову, якою апеляційну скаргу залишила без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 6 листопада 2023 року - без змін.
3. З мотивами судового рішення та результатами вирішення цієї справи не погоджуємося, а тому відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) висловлюємо свою окрему думку з таких міркувань.
Рух справи в судах
4. ОСОБА_1 (далі також позивачка) звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до ВРП, у якому просила визнати протиправним та скасувати рішення відповідача від 3 серпня 2023 року № 784/0/15-23 про її звільнення з посади судді Апеляційного суду міста Києва на підставі пункту 3 частини шостої статті 126 Конституції України.
5. На обґрунтування позову ОСОБА_1 зокрема зазначила, що спірне рішення є протиправним як прийняте на підставі пункту 14 розділу ІІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII "Про Вищу раду правосуддя" (далі - Закон № 1798-VIII) за відсутності фактичних підстав для застосування цієї норми, оскільки Верховною Радою України вже було прийнято Постанову від 29 вересня 2016 року № 1628-VIII про її звільнення з посади судді Апеляційного суду міста Києва у зв`язку з порушенням присяги за поданням Вищої ради юстиції (далі - ВРЮ).
6. Поряд із цим позивачка наполягала, що оспорюване рішення ВРП не відповідає вимогам статті 56 Закону № 1798-VIII та статті 115 Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII "Про судоустрій і статус суддів" (далі - Закон № 1402-VIII), оскільки не містить мотивів щодо встановлення та наявності факту вчинення нею істотного дисциплінарного проступку, а містить лише формальне посилання на рішення ВРЮ від 31 березня 2016 року № 709/0/15-16 про внесення подання про її звільнення з посади судді, що не робить оспорюване рішення вмотивованим.
7. Позивачка також доводила, що спірне рішення прийнято відповідачем з порушенням строку притягнення судді до відповідальності. У цьому контексті позивачка наполягала, що притягнення судді до відповідальності становить єдиний процес, у якому подання ВРЮ реалізується прийняттям рішення про звільнення, тобто притягнення судді до відповідальності реалізується саме в момент прийняття рішення про звільнення, а тому, на переконання позивачки, ВПР мала б вирішити питання про дотримання строку притягнення судді до відповідальності, адже з моменту вчинення проступку, за який її звільнено, минуло більше 9 років. При цьому відсутність окремого строку для прийняття рішення про звільнення, на думку позивачки, не виправдовує втручання в її права, оскільки свідчить лише про порушення юридичної визначеності та наявність проблеми якості закону.
8. Позивачка наголошувала, що спірне рішення прийнято відповідачем з порушенням принципу non bis in idem (подвійна процедура звільнення, подвійне звільнення, фактичне подвійне настання наслідків), оскільки вважає, що спірним рішенням щодо неї порушено як заборону подвійного переслідування за одне й те саме діяння (розгляд питання про звільнення судді відбувався двічі - Верховною Радою України та ВРП), так і заборону подвійного притягнення (покарання) за одне і те саме діяння, адже Верховною Радою України 29 вересня 2016 року була прийнята постанова № 1628-VII про її звільнення з посади судді.
9. Крім того, позивачка зазначала про прийняття спірного рішення з порушенням її права на захист, оскільки ВРП всупереч її клопотанню розглянула питання про її звільнення без її участі її участі чи її представників, позбавивши її права надати пояснення, що, на переконання позивачки, дає підстави стверджувати про порушення відповідачем вимоги про безсторонність.
10. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 6 листопада 2023 року в задоволенні позову відмовив.
11. Ухвалюючи рішення, суд першої інстанції виходив з того, що рішення ВРЮ від 31 березня 2016 року № 709/0/15-16 є чинним, його правомірність у частині, що стосувалася позивачки, встановлена судом у межах розгляду справи № 800/22/17 (800/267/16), а тому обставини, які слугували підставою для висновку про наявність у діях ОСОБА_1 ознак порушення присяги судді як підстави для звільнення її з цієї посади, є встановленими компетентним органом - ВРЮ, а вид відповідальності за неправомірні діяння судді при здійсненні правосуддя (які в сукупності становлять порушення присяги) - обраним / застосованим.
12. Суд першої інстанції також зазначив, що скасування рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 8 липня 2021 року у справі № 800/514/16 Постанови Верховної Ради України від 29 вересня 2016 року № 1628- VII про звільнення судді ОСОБА_1 відновило процедуру її звільнення на підставі рішення ВРЮ від 31 березня 2016 року № 709/0/15-16, а тому відповідно до пункту 14 розділу III "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1798-VIII матеріали щодо звільнення позивачки було передано до ВРП для ухвалення рішення про її звільнення з посади судді. За висновком суду першої інстанції, ВРП правомірно розглянула подання ВРЮ стосовно позивачки, оскільки процедура вирішення питання щодо звільнення судді з посади набуває ознак завершеності, а відповідне подання ВРЮ реалізується унаслідок його розгляду уповноваженим органом та прийняття на його підставі остаточного рішення.
13. При цьому, за висновком суду першої інстанції, ВРП не притягала ОСОБА_1 до відповідальності повторно (за один проступок), адже вид відповідальності щодо неї вже обрала ВРЮ рішенням від 31 березня 2016 року № 709/0/15-16, натомість відповідач виключно реалізував свої повноваження щодо звільнення суддів, якими на момент прийняття зазначеного рішення ВРЮ була наділена Верховна Рада України.
14. Суд першої інстанції відхилив доводи позивачки щодо невмотивованості спірного рішення, вказавши, що обставини вчинення нею проступку були встановлені в рішенні ВРЮ від 31 березня 2016 року № 709/0/15-16. Ці обставини отримали правову оцінку в постанові Великої Палати Верховного Суду від 4 лютого 2021 року у справі № 800/22/17 (800/267/16), і саме з цими обставинами відповідач пов`язував звільнення позивачки на підставі пункту 3 частини шостої статті 126 Конституції України.
15. У підсумку суд першої інстанції виснував, що ВРП правомірно на підставі пункту 14 розділу ІІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1798-VIII розглянула подання ВРЮ від 6 червня 2016 року № 53/0/12-16 про звільнення суддів, зокрема ОСОБА_1, з посади судді Апеляційного суду міста Києва у зв`язку з порушенням присяги та ухвалила за ним оскаржуване рішення.
16. ОСОБА_1 не погодилася із цим рішенням суду і звернулася до Великої Палати Верховного Суду з апеляційною скаргою, в якій просила його скасувати та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.
17. На обґрунтування апеляційної скарги позивачка зазначила, що оскаржуване судове рішення судом передшої інстанції прийнято з неправильним застосуванням норм матеріального права та неповним з`ясуванням обставин справи.
18. Так, скаржниця доводила, що суд першої інстанції неправильно застосував:
- пункт 14 розділу III "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1798-VIII, оскільки вважає, що "неприйняття рішення" та "ненастання наслідків" є різними за своїм змістом та природою поняттями, а тому ненастання наслідків не може вважатися тим фактом, який породжує можливість застосування вказаної норми, яка у свою чергу має трактуватися виключно з точки зору "якості закону", а не політичної діяльності;
- пункт 5 частини п`ятої статті 126 Конституції України, частину другу статті 115 Закону № 1402-VIII, з огляду на те, що норма Конституції України передбачає звільнення за істотний дисциплінарний проступок, норма ж частини другої статті 115 Закону № 1402-VIII передбачає, що виключно ВРП може встановити наявність істотного дисциплінарного проступку, формальне ж посилання на чинність рішення ВРЮ від 31 березня 2016 року № 709/0/15-16, на переконання скаржниці, не звільняє ВРП від обов`язку прийняти вмотивоване рішення. При цьому закон не встановлює, що істотний дисциплінарний проступок та порушення присяги є однаковими поняттями;
- неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права у частині визначення та застосування строків притягнення судді до відповідальності, за доводами скаржниці, полягає у ненаданні оцінки тому, що притягнення судді до відповідальності становить єдиний процес. При цьому з моменту вчинення позивачкою дій, які ВРП кваліфікувала як істотний дисциплінарний проступок, минуло більше 9 років, отже спірне рішення, на переконання скаржниці, прийнято поза межами строку давності.
19. Також скаржниця доводила, що судом першої інстанції було допущено неповне з`ясування обставин у частині перевірки та встановлення обставин дотримання відповідачем принципу заборони подвійного притягнення до відповідальності, який відповідно до практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) стосується як права не піддаватись двічі переслідуванню або не притягатися двічі до суду, так і застосовується тоді, коли особа була притягнута до відповідальності, але в результаті судового розгляду її справи не була засуджена.
Постанова Великої Палати Верховного Суду (основні мотиви)
20. Постановою від 4 квітня 2024 року Велика Палата Верховного Суду апеляційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 6 листопада 2023 року - без змін.
21. Постанову обґрунтовувано тим, що фактичні обставини, які слугували підставою для прийняття спірного рішення, викладено в рішенні ВРЮ від 31 березня 2016 року № 709/0/15-16 про внесення подання до Верховної Ради України про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Апеляційного суду міста Києва за порушення присяги. При цьому Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновком суду першої інстанції про те, ці обставини встановлено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 4 лютого 2021 року у справі № 800/22/17 (800/267/16) і не підлягають доказуванню у цій справі. Так само, за висновком Великої Палати Верховного Суду, не підлягає повторній перевірці правомірність рішення ВРЮ від 31 березня 2016 року № 709/0/15-16 про внесення подання до Верховної Ради України про звільнення позивачки з посади судді за порушення присяги, оскільки щодо цього вже зроблено висновок у постанові Великої Палати Верховного Суду в зазначеній постанові.
22. З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду виснувала, що рішення ВРЮ від 31 березня 2016 року № 709/0/15-16 є чинним, його правомірність у частині висновків, зроблених щодо позивачки, підтверджена судовим рішенням, ухваленим у справі № 800/22/17 (800/267/16), а тому викладені у ньому обставини, які були підставою для висновку про наявність у діях ОСОБА_1 складу порушення присяги судді, встановлено компетентним органом (ВРЮ), а визначений у цьому рішенні вид відповідальності позивачки за вчинення неправомірного діяння при здійсненні правосуддя, що становить склад порушення присяги обраним / застосованим.
23. За висновком Великої Палати Верховного Суду, в разі визнання судом незаконним рішення / дій, прийнятого / вчинених Верховною Радою України за результатами розгляду подання ВРЮ про звільнення судді з посади за порушення присяги, незалежно від того, підтримав парламент таке подання і прийняв постанову про звільнення судді чи ні (порушення вимог закону (зокрема, процедури) можуть мати місце в будь-якому із цих двох випадків), зазначена процедура не може вважатися завершеною, а подання розглянутим. Тому, на переконання Великої Палати Верховного Суду, внаслідок визнання незаконною і скасування судом Постанови Верховної Ради України від 29 вересня 2016 року № 1628-VIII цей акт не породжує жодних правових наслідків від часу його прийняття, а тому відповідне подання ВРЮ не може вважатися реалізованим, що обумовлює відновлення стадії його розгляду уповноваженим органом.
24. На підставі викладеного Велика Палата Верховного Суду зазначила, що скасування постанови Верховної Ради України про звільнення судді ОСОБА_1 відновило процедуру її звільнення на підставі рішення ВРЮ від 31 березня 2016 року № 709/0/15-16, а тому відповідно до пункту 14 розділу III "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1798-VIII матеріали щодо звільнення позивачки були передані до ВРП для ухвалення рішення про звільнення судді з посади, яка правомірно розглянула подання ВРЮ стосовно позивачки.
25. З огляду на те, що вид відповідальності стосовно позивачки у спірних правовідносинах був застосованим / обраним ВРЮ шляхом прийняття рішення від 31 березня 2016 року № 709/0/15-16, Велика Палата Верховного Суду виснувала, що ВРП у спірних правовідносинах реалізувала свої повноваження щодо звільнення суддів, якими на дату прийняття рішення ВРЮ була наділена Верховна Рада України.
26. У постанові також зазначено, що з прийняттям Закону України від 2 червня 2016 року № 1401-VIIІ "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" від (далі - Закон № 1401-VIII) та Закону № 1402-VIII відповідальність за дії, з якими ВРЮ пов`язувала внесення подання про звільнення позивачки, скасована не була і наслідки таких дій у вигляді звільнення з посади судді не змінилися.
27. При цьому, Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновком суду першої інстанції про безпідставність доводів позивачки щодо відсутності в оскаржуваному рішенні ВРП обґрунтувань наявності в її діях складу проступку, передбаченого пунктом 3 частини шостої статті 126 Конституції України, оскільки обставини вчинення нею проступку були встановлені рішенням ВРЮ, яке було предметом судового розгляду. Ці обставини як підстави для звільнення позивачки отримали оцінку в постанові Великої Палати Верховного Суду від 4 лютого 2021 року у справі № 800/22/17 (800/267/16) і саме з такими обставинами відповідач пов`язував підстави прийняття рішення про звільнення позивачки на підставі пункту 3 частини шостої статті 126 Конституції України.
28. Велика Палата Верховного Суду також погодилася з висновками суду першої інстанції про те, що актом застосування до позивачки виду відповідальності було рішення ВРЮ від 31 березня 2016 року № 709/0/15-16, а не оскаржуване рішення ВРП. Приймаючи спірне рішення, ВРП реалізувала повноваження, якими був наділений парламент (щодо суддів, обраних безстроково) у процедурі звільнення судді, і які (повноваження) на перехідний період були передані відповідачу.
29. Підсумувавши викладене, Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновком суду першої інстанції про те, що ВРП при ухваленні оспорюваного рішення діяла на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України. Оспорюване рішення містить посилання на визначені законом підстави звільнення позивачки з посади судді та мотиви, з яких ВРП дійшла відповідних висновків.
Мотиви окремої думки
30. Не погоджуємося з висновками Великої Палати Верховного Суду про відповідність вимогам закону оспорюваного у цій справі рішення ВРП з таких мотивів.
31. За правилами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
32. Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
33. Оцінюючи спірне рішення на відповідність критеріям, визначеним частиною другої статті 2 КАС України, автори окремої думки вважають доцільним навести такі аргументи та міркування.
Щодо невмотивованості спірного рішення ВРП
34. Стаття 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" та частина друга статті 6 КАС України зобов`язують суд застосовувати при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) та практику ЄСПЛ як джерело права.
35. Відповідно до частини першої статті 129 Конституції України суди зобов`язані вирішувати спори, керуючись верховенством права, що, у свою чергу, означає і врахування тлумачення Конвенції, яке надається ЄСПЛ як мінімальні стандарти демократичного суспільства.
36. У цій справі підставою для звільнення ОСОБА_1 з посади судді відповідач у спірному рішенні визначив пункт 3 частини шостої статті 126 Конституції України (вчинення істотного дисциплінарного проступку, грубе чи систематичне нехтування обов`язками, що є несумісним зі статусом судді або виявило його невідповідність займаній посаді).
37. Звільнення особи з посади безсумнівно є втручанням у гарантоване статтею 8 Конвенції право на повагу до приватного життя в аспекті обмеження доступу до обраної професії з огляду на негативні фінансові та репутаційні наслідки, спричинені таким звільненням, тому при оцінці правомірності звільнення на предмет дотримання норм національного законодавства, необхідним є врахування критеріїв, сформованих ЄСПЛ, згідно з якими втручання у право на повагу до приватного життя є таким, що порушує статтю 8 Конвенції, якщо воно не є виправданим за пунктом 2 статті 8 Конвенції як таке, тобто було здійснене не "згідно із законом", або не переслідує одну або декілька законних цілей, перелічених у ньому, і не відповідає критерію "необхідності у демократичному суспільстві" для досягнення цих цілі чи цілей.
38. Тому цілком справедливо констатувати, що для кваліфікації рішення про звільнення судді з посади за пунктом 3 частини шостої статті 126 Конституції України як такого, що прийняте "згідно із законом", воно повинно містити належне мотивування, зокрема, в частині встановлення в діяннях судді ознак істотного дисциплінарного проступку або порушення нею присяги.
39. За змістом оспорюваного рішення ВРП керувалася тим, що факти порушення суддею ОСОБА_1 присяги вже встановлені ВРЮ в рішенні від 31 березня 2016 року № 709/0/15-16, а ВРП не має повноваження з переоцінки висновків ВРЮ. При цьому, саме спірне рішення відповідач уважає "кадровим".
40. У цьому контексті автори окремої думки вимушені констатувати, що Велика Палата Верховного Суду у своїх постановах формулювала висновки у правовідносинах щодо розгляду ВПР подання ВРЮ про звільнення з посади судді за порушення присяги на підставі пункту 14 розділу ІІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1798- VIII (наприклад, постанови від 12 березня 2020 року у справі № 9901/777/18, від 1 липня 2021 року у справі № 9901/400/19, від 6 квітня 2023 року у справі № 990/86/22 та ін.).
41. 13 липня 2023 року ЄСПЛ ухвалив рішення у справі "Головін проти України" (заява № 47052/18), яке 13 жовтня 2023 року набуло статусу остаточного (далі - рішення у справі "Головін проти України"), та стосувалося звільнення Постановою Верховної Ради України від 24 лютого 2014 року судді Конституційного Суду України за порушення присяги судді у зв`язку з його участю в ухваленні Конституційним Судом України рішення від 30 вересня 2010 року. Висновки ЄСПЛ у цьому рішенні є застосовними до спірних правовідносин у справі, яка переглядається.
У цьому рішенні ЄСПЛ із застосуванням своїх висновків з питань, розглянутих в іншому його рішенні від 12 січня 2023 року у справі "Овчаренко та Колос проти України" (Ovcharenko and Kolos v. Ukraine), заяви № 27276/15 та № 33692/15, констатував порушення статті 8 Конвенції.
У пунктах 26, 27 рішення у справі "Головін проти України" ЄСПЛ зазначив, що у справі "Овчаренко та Колос проти України" він визнав, що існувала певна різниця між нормативно-правовою базою, застосовною до суддів Конституційного Суду України, та застосовною до суддів інших судів. Проте, він дійшов висновку, що на момент подій нормативно-правова база стосовно суддів Конституційного Суду України не забезпечувала значно кращої передбачуваності у порівнянні із застосовною до інших суддів щодо питання, яка поведінка судді могла вважатися "порушенням присяги" згідно з українським законодавством. Відповідній нормативно-правовій базі бракувало необхідної чіткості та передбачуваності, відтак рішення на національному рівні, в яких вона застосовувалася у справі заявника, не були достатньо обґрунтованими.
42. Така підстава звільнення судді, як "порушення присяги", також була предметом оцінки ЄСПЛ у справі "Олександр Волков проти України" (рішення від 9 січня 2013 року (заява № 21722/11)), у якій ЄСПЛ зазначив, що немає свідчень того, що під час розгляду справи заявника існували будь-які керівні принципи та практика, які б встановлювали послідовне та обмежувальне тлумачення поняття "порушення присяги".
43. Аналіз рішення у справі "Головін проти України" та встановленого у ньому порушення статті 8 Конвенції щодо заявника дозволяє дійти висновку, що в розумінні ЄСПЛ звільнення судді як міра відповідальності за порушення присяги з огляду на невизначеність у національному законодавстві України питання, яка саме поведінка судді могла вважатися "порушенням присяги", можливе за умови, коли орган, який ухвалює остаточне рішення про звільнення судді, в такому своєму рішенні детально та чітко вмотивує, в чому саме полягав проступок судді.
44. Тобто саме орган, який приймає рішення про звільнення судді, має у своєму рішенні переконливо пояснити, за якими критеріями застосовувався такий обмежувальний захід, що б дало змогу, як самому судді, на якого накладається ця сувора міра відповідальності, так і пересічному спостерігачу, пересвідчитися, що застосований до судді захід ґрунтувався на національному законодавстві, переслідував законну мету, був пропорційним переслідуваній законній меті, а отже, був необхідним у демократичному суспільстві.
45. Отже, відповідно до підходу ЄСПЛ до вирішення питання виправданості за пунктом 2 статті 8 Конвенції звільнення суддів в України з підстави "порушення присяги", висловленого у рішенні у справі "Головін проти України", рішення органу, який реалізує повноваження щодо звільнення судді з посади за порушення присяги, не є кадровим (рішенням організаційно-розпорядчого характеру), а має бути достатньо обґрунтованим щодо питання, яка саме поведінка судді могла вважатися "порушенням присяги" згідно із законодавством України.