ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 квітня 2024 року
м. Київ
справа № 640/495/22
адміністративне провадження № К/990/27617/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Рибачука А.І., Стеценка С.Г.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні адміністративну справу № 640/495/22
за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, Міністерства соціальної політики України про визнання протиправними пунктів постанови, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 10.11.2022 (ухвалене у складі колегії суддів: головуючого судді Аблова Є.В., суддів: Балась Т.П., Літвінової А.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.07.2023 (прийнята у складі колегії суддів: головуючого судді Епель О.В., суддів: Губської Л.В., Мєзєнцева Є.І.),-
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У січні 2022 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - Кабмін, КМУ, відповідач-1), Міністерства соціальної політики України (далі - Мінсоцполітики, відповідач-2), в якому позивач просила:
- визнати противоправним формулювання про призначення субсидій на соціальні нормативи, внесене як зміни постановою Кабінету Міністрів України у пункті 14 абзацу 15 "Субсидія для відшкодування оплати вартості житлово-комунальних послуг (водо-,тепло-, газопостачання, водовідведення, електроенергії, вивезення побутового сміття та рідких нечистот) призначається у розмірі соціальних нормативів". Документ 409-2014-п, чинний, поточна редакція -Редакція від 10.11.2021, підстава - 1144-2021-п (першоджерело).
Позовні вимоги ОСОБА_1 обґрунтувала тим, що оскаржувані положення постанови КМУ призводять до нераціонального використання бюджетних коштів, які виділяються на субсидії.
Суспільство є невід`ємною частиною держави, а вона -невід`ємною частиною цього суспільства.
Водночас, як вказує ОСОБА_1, внаслідок запровадження оскаржуваних нею положень постанови КМУ суспільство втягнуто в ганебний процес при переході на монетизацію, за відсутності контролю з боку держави, наявності у Мінсоцполітики власних інтересів та бездіяльності КМУ.
На переконання позивача внаслідок внесення Кабміном спірних змін, з бюджету виділяються надлишкові кошти (переплата), що за рік становить 6 мільярдів грн.
Визначене КМУ формулювання про призначення субсидій на соціальні нормативи суперечить пункту 6 статті 48 та статті 26 Бюджетного кодексу України та не відповідає інтересам держави і суспільства щодо економічного і раціонального використання бюджетних коштів.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 10.11.2022, яке залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.07.2023, у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено повністю.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що позовна заява не містить обґрунтування порушення прав позивача, відомостей про зміну її правового становища або негативних наслідків, які б були безпосередньо їй завдані оскаржуваним рішенням.
Також, суди зазначили, що Постанову № 409, зокрема в частині оскаржуваних позивачем положень, було розроблено на виконання вимог законодавства і прийнято Кабінетом Міністрів України з метою забезпечення державних соціальних гарантій у сфері житлово-комунального обслуговування, приведення існуючих на той час норм споживання житлово-комунальних послуг за результатами проведеного аналізу до фактичного обсягу їх споживання, дотримання принципу соціальної справедливості під час надання пільг і житлових субсидій.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на касаційну скаргу
Не погодившись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 10.11.2022 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.07.2023, ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.
У касаційній скарзі позивач покликається на неврахування судами попередніх інстанцій висновків щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 21.11.2018 у справі № 504/4148/16-а, від 06.11.2019 у справі № 826/15078/17, від 30.06.2020 у справі № 640/1609/19, від 31.03.2021 у справі № 640/21611/19, від 20.02.2019 у справі № 522/3665/17, Великої Палати Верховного Суду від 11.12.2018 у справі № 910/8122/17.
Від Мінсоцполітики та Кабміна надійшли до Суду відзиви на касаційну скаргу, у яких відповідачі заперечують проти її задоволення.
ОСОБА_1 надіслала також відповідь на відзиви відповідачів, у якому акцентує увагу Суду на тому, що звернулась до суду з цим позовом на захист внутрішніх інтересів держави та суспільства.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Ухвалою Верховного Суд від 28.08.2023 відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 у зазначеній справі. Справа витребувана з Київського окружного адміністративного суду.
Матеріали справи надійшли до Верховного Суду 11.01.2024.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що постановою Кабінету Міністрів України від 06.08.2014 № 409 "Про встановлення державних соціальних стандартів у сфері житлово-комунального обслуговування" (далі-Постанова №409) затверджено соціальні норми житла та соціальні нормативи споживання житлово-комунальних послуг, внесені зміни до Положення та постанови Кабінету Міністрів України від 27.07.1998 № 1156 "Про новий розмір витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива у разі надання житлової субсидії".
Постановою № 409 затверджено соціальні норми житла (для оплати користування житлом, централізованого та індивідуального опалення) та соціальні нормативи користування житлово-комунальними послугами (централізоване постачання холодної і гарячої води, централізоване водовідведення, електропостачання, газопостачання, вивезення побутових відходів) для надання пільг та субсидій на оплату житлово-комунальних послуг.
Постановою Кабінету Міністрів України № 409 також затверджено зміни, що вносяться до постанов Кабінету Міністрів України.
Так, у пункті 14 Положення про порядок призначення та надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.10.1995 № 848 "Про спрощення порядку надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива" (далі - Положення № 848) абзац п`ятнадцятий викладено в такій редакції: "Розмір субсидії для відшкодування плати за користування житлом/утримання житла, централізоване та індивідуальне опалення (теплопостачання) розраховується виходячи з фактичного розміру загальної, опалюваної площі, якою користуються мешканці домогосподарства, але не більше встановленої соціальної норми житла. Субсидія для відшкодування оплати вартості житлово-комунальних послуг (водо-, тепло-, газопостачання, водовідведення, електроенергії, вивезення побутового сміття та рідких нечистот) призначається у розмірі соціальних нормативів користування відповідними житлово-комунальними послугами".
Позивач, вважаючи наведене формулювання противоправним і таким, що суперечить частині шостій статті 48, статті 26 Бюджетного кодексу України та не відповідає інтересам держави, суспільства щодо економічного, раціонального використання бюджетних коштів, звернулася до суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частин 1-3 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 113 Конституції України та частини першої статті 1 Закону України від 27.02.2014 № 794-VII "Про Кабінет Міністрів України" (далі - Закон № 794-VII) Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, який у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
Частинами першою та другою статті 49 Закону № 794-VII визначено, що Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.
Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.
Акти Кабінету Міністрів України, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (частина четверта статі 49 Закону № 794-VII).
Так, Постановою № 409 внесені зміни зокрема до абзацу п`ятнадцятого пункту 14 Положення № 848 шляхом його викладення в такій редакції: "Розмір субсидії для відшкодування плати за користування житлом/утримання житла, централізоване та індивідуальне опалення (теплопостачання) розраховується виходячи з фактичного розміру загальної, опалюваної площі, якою користуються мешканці домогосподарства, але не більше встановленої соціальної норми житла. Субсидія для відшкодування оплати вартості житлово-комунальних послуг (водо-, тепло-, газопостачання, водовідведення, електроенергії, вивезення побутового сміття та рідких нечистот) призначається у розмірі соціальних нормативів користування відповідними житлово-комунальними послугами".
Правові засади формування та застосування державних соціальних стандартів і нормативів, спрямованих на реалізацію закріплених Конституцією України та законами України основних соціальних гарантій визначає Закон України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії" (далі-Закон № 2017-III).
Відповідно до статті 1 Закону № 2017-III державні соціальні стандарти - це встановлені законами, іншими нормативно-правовими актами соціальні норми і нормативи або їх комплекс, на базі яких визначаються рівні основних державних соціальних гарантій.
Статтями 5 і 9 Закону № 2017-III передбачено, що державні соціальні стандарти і нормативи формуються, встановлюються та затверджуються в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
За правилами статті 11 Закону № 2189-VIII при наданні житлово-комунальних послуг застосовуються державні соціальні нормативи у сфері житлово-комунального обслуговування, встановлені законодавством.
Державні соціальні нормативи у сфері житлово-комунального обслуговування встановлюються з метою визначення державних соціальних гарантій щодо надання житлово-комунальних послуг, у тому числі розмірів пільг і житлових субсидій.
Статтею 4 Закону № 2189-VIII передбачено, що до повноважень Кабінету Міністрів України належить встановлення порядку надання житлових субсидій населенню в частині забезпечення надання житлових субсидій як частки вартості житлово-комунальних послуг, у тому числі їх виплати у грошовій формі.
З 01.10.2014 пільги та субсидії на оплату житлово-комунальних послуг надаються в межах соціальної норми житла, соціальних нормативів користування житлово-комунальними послугами, визначених постановою Кабінету Міністрів України від 06.08.2014 № 409 "Про встановлення державних соціальних стандартів у сфері житлово-комунального обслуговування", розробником якої є Міністерства розвитку громад та територій України.