ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 квітня 2024 року
м. Київ
справа № 340/244/20
провадження № К/9901/6952/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Жука А.В.,
суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Головного територіального управління юстиції у Кіровоградській області, Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції про визнання протиправним та скасування наказу про звільнення, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Головного територіального управління юстиції у Кіровоградській області на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 20 жовтня 2020 року (у складі головуючого судді - Жука Р.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2021 року (у складі колегії суддів: головуючого судді - Кругового О.О. (доповідач), суддів: Прокопчук Т.С., Шлай А.В.) у справі №340/244/20,
ВСТАНОВИВ:
І. Історія справи
Короткий зміст позовних вимог
1. 28 січня 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернулась до суду з адміністративним позовом до Головного територіального управління юстиції у Кіровоградській області (далі - ГТУЮ у Кіровоградській області, відповідач-1) та Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (далі - відповідач-2), в якому просила:
визнати протиправним та скасувати наказ Голови ліквідаційної комісії ГТУЮ у Кіровоградській області від 26.12.2019 №929/к "Про звільнення ОСОБА_1 ";
поновити ОСОБА_1 на посаді провідного спеціаліста відділу державної реєстрації нормативно-правових актів, правової роботи та правової освіти ГТУЮ у Кіровоградській області з 29.12.2019 із збереженням рангу державного службовця;
стягнути з ГТУЮ у Кіровоградській області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 29.12.2019 по день набрання законної сили рішенням у справі.
2. Позов було обґрунтовано тим, що звільнення відбулось з порушенням законодавства про працю та державну службу. Позивач наголошувала, що відбулась реорганізація органу, в якому вона працювала, шляхом передачі до Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м.Дніпро), в тому числі, функцій ГТУЮ в Кіровоградській області. Крім того позивач вказувала, що її попередили про наступне вивільнення, але не запропонували подальшої роботи у новоствореному органі, та відповідачами не з`ясовувалось наявність у позивача переважного права на залишення на роботі і переважного права на подальше проходження державної служби.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 20.10.2020, залишеною без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 26.01.2021, позов задоволено.
Визнано протиправним та скасувано наказ Голови ліквідаційної комісії ГТУЮ у Кіровоградській області від 26.12.2019 № 929/к "Про звільнення ОСОБА_1".
Поновлено ОСОБА_1 на посаді провідного спеціаліста відділу державної реєстрації нормативно-правових актів, правової роботи та правової освіти ГТУЮ у Кіровоградській області з 29.12.2019 із збереженням рангу державного службовця.
Стягнуто з відповідача-1 на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу у сумі 77 445,30 грн. з подальшим вирахуванням обов`язкових податків та зборів.
4. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідач-1 при звільненні позивача з роботи не дотримав визначений КЗпП України порядок звільнення правціника у разі ліквідації органу державної влади із визначенням його правонаступника.
5. Досліджуючи обставини припинення юридичної особи відповідача-1, суди попередніх інстанцій виходили з того, ГТУЮ у Кіровоградській області ліквідоване Постановою №870 із одночасним створенням, зокрема, Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро), яке є правонаступником ліквідованого органу публічного права.
6. Суди попередніх інстанцій зазначали, що на час звільнення позивача зі служби Законом України "Про державну службу" (далі - Закон №889-VIII) не були передбачені особливості застосування до державних службовців, які звільняються з державної служби з підстав скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізації державного органу чи його ліквідації, положень частини 2 статті 40, статей 42, частин 1, 2 і 3 статті 49-2 КЗпП України. Тому, на переконання судів попередніх інстанцій, на звільнення державних службовців у зв`язку з припиненням державної служби з підстав, передбачених пунктами 1 та 1-1 частини 1 статті 87 Закону №889-VIII, поширювалися положення законодавства про працю щодо пропозиції іншої роботи та переведення на іншу роботу при звільненні, щодо строків попередження про звільнення, щодо переважного права на залишення на роботі, тощо.
7. Судами констатовано, що позивачу не пропонувалось іншої посади при звільненні та не вирішувалось питання щодо наявності у ОСОБА_1 переважного права на залишення на роботі.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень) на неї, позиція сторін
8. Не погоджуючись із прийнятими судовими рішеннями у цій справі, ГТУЮ у Кіровоградській області звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 20.10.2020 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26.01.2021 у справі №340/244/20, та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити в повному обсязі.
9. Підставою оскарження судових рішень у цій справі відповідачем-1 зазначено пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме, що Законом України від 19.09.2019 №117-IX "Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади" (далі - Закон №117-IX) унесено зміни до Закону №889-VIII, зокрема, щодо порядку припинення державної служби. Посилаючись на те, що процедура припинення державної служби у зв`язку із скороченням чисельності або штату державних службовців у разі ліквідації державного органу, зазнала значних змін, скаржник уважає, що питання звільнення працівника за ініціативою уповноваженого органу на підставі пункту 4 частини першої статті 83 та пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону №889-VIII (в редакції Закону №117-IX) потребує вирішенню Верховним Судом шляхом надання висновку у цій справі щодо застосування спеціальних норм законодавства у спірних правовідносинах.
10. У касаційній скарзі відповідач-1, серед іншого, указує, що на час винесення наказу про звільнення позивача з посади, стаття 87 Закону №889-VIII була самостійною підставою для звільнення відповідача зі служби, а норми КЗпП України не застосовувалися; під час ліквідації ГТУЮ у Кіровоградській області, в якому працювала позивач, законодавством не передбачалося пропозиції іншої роботи, оскільки звільнення відбулось саме на підставі спеціальної норми - пункту 1-1 частини 1 статті 87 Закону №889-VIII, тощо.
11. Скаржник також зауважує, що після ухвалення рішення суду першої інстанції, яке було виконано в частині його негайного виконання, на адресу відповідача-1 від Кіровоградського міськрайонного центру зайнятості надійшло повідомлення щодо повернення суми виплаченої допомоги по безробіттю в сумі 54 163, 78 грн. Відповідач-1 зазначає, що, визначаючи суму середнього заробітку за час вимушеного прогулу, суди попередніх інстанцій не дослідили питання про те, що позивач на момент розгляду справи перебувала на обліку в центрі зайнятості та отримувала кошти по безробіттю, тощо.
12. У поясненнях на касаційну скаргу відповідач-2 просить касаційну скаргу відповідача-1 задовольнити в повному обсязі.
13. Відзиву (заперечень) на касаційну скаргу від сторони позивача до Верховного Суду не надходило, однак в силу частини четвертої статті 338 КАС України відсутність відзиву на касаційну скаргу не перешкоджає перегляду оскаржуваних судових рішень.
ІІ. РУХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ СПРАВИ В СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
14. Касаційна скарга ГТУЮ у Кіровоградській області до Верховного Суду надійшла 01.03.2021.
15. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 02.11.2020 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Жук А.В., судді - Мартинюк Н.М, Мельник-Томенко Ж.М.
16. Ухвалою Верховного Суду від 19.03.2021 відкрито провадження за касаційною скаргою Головного територіального управління юстиції у Кіровоградській області на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 20.10.2020 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26.01.2021 у справі №340/244/20.
17.1. Ухвалою Верховного Суду від 10.04.2024 відмовлено в задоволенні клопотання Головного територіального управління юстиції у Кіровоградській області про зупинення виконання рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 20.10.2020 та постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 26.01.2021 у справі №340/244/20; відмовлено в задоволенні клопотання Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) про зупинення виконання рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 20.10.2020 та постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 26.01.2021 у справі №340/244/20 в частині стягнення з Головного територіального управління юстиції у Кіровоградській області на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу в сумі 77 445,30 грн.
17.2. Іншою ухвалою Верховного Суду від 10.04.2024 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.
ІІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
18. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 на підставі наказу ГТУЮ у Кіровоградській області №1017/к від 26.04.2016 призначена на посаду провідного спеціаліста відділу державної реєстрації нормативно-правових актів, правової роботи та правової освіти Головного територіального управління юстиції у Кіровоградській області.
19. Пунктом 1 Постанови Кабінету Міністрів України №870 від 09.10.2019 "Деякі питання територіальних органів Міністерства юстиції", постановлено ліквідувати як юридичні особи публічного права територіальні органи Міністерства юстиції за переліком згідно з додатком 1, зокрема Головне територіальне управління юстиції у Кіровоградській області.
20. На виконання цієї постанови наказом Міністерства юстиції України "Про утворення міжрегіональних територіальних органів Міністерства юстиції України" №3173/5 від 16.10.2019 наказано ліквідувати як юридичні особи публічного права територіальні органи Міністерства юстиції згідно з переліком, зокрема ГТУЮ у Кіровоградській області.
21. Цим наказом затверджено список голів ліквідаційних комісій з ліквідації головних територіальних управлінь юстиції, яких зобов`язано, зокрема: забезпечити дотримання порядку звільнення працівників, повідомлення територіальних органів Державної служби зайнятості про звільнення працівників із зазначенням їх чисельності, звільнення працівників та своєчасний розрахунок з ними під час звільнення, видачу відповідних наказів та підписання необхідних документів; забезпечити письмове персональне попередження працівників не пізніше ніж за два місяці до їх звільнення, надати первинним профспілковим організаціям інформацію про звільнення працівників у зв`язку з ліквідацією територіальних органів Міністерства юстиції.
22. Головою ліквідаційної комісії ГТУЮ у Кіровоградській області видано накази №129/07 від 17.10.2019 "Про створення ліквідаційної комісії" та №135/07 від 18.10.2019 "Про затвердження плану заходів", яким затверджено план заходів, пов`язаних з ліквідацією ГТУЮ в Кіровоградській області. Планом передбачено письмово повідомити працівників про ліквідацію ГТУЮ у Кіровоградській області та попередити державних службовців про наступне припинення державної служби та вивільнення (статті 83, 87 Закону №889-VIII), статті 40, 49-2 КЗпП України).
23. Головою ліквідаційної комісії ГТУЮ у Кіровоградській області позивачу вручено персональне попередження №08-1106/01-41/1726 від 23.10.2019, яким позивача повідомлено про те, що по закінченню двомісячного терміну з моменту попередження вона підлягає звільненню з роботи відповідно до пункту 1-1 частини 1 статті 87 Закону №889-VIII.
24. Наказом голови ліквідаційної комісії ГТУЮ у Кіровоградській області "Про звільнення ОСОБА_1" №929/к від 26.12.2019 позивача звільнено з посади провідного спеціаліста відділу державної реєстрації нормативно-правових актів, правової роботи та правової освіти ГТУЮ у Кіровоградській області з 29.12.2019, у зв`язку з ліквідацією державного органу відповідно до 1-1 частини 1 статті 87 Закону №889-VIII, з припиненням державної служби.
25. Також судами попередніх інстанцій було встановлено і не заперечується сторонами, що позивачу не пропонувалася інша робота, в тому числі у новоствореному Південно-Східне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Дніпро). Інша робота за відповідною професією чи спеціальністю позивачу також не пропонувалася.
26. Станом на день розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанцій ГТУЮ у Кіровоградській області перебувало в стані припинення, з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань не виключено.
IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ ТА ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
27. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
27. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України в чинній редакції).
28. Згідно з частиною третьою статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
29. Перевіривши за матеріалами справи доводи касаційної скарги, які стали підставою для відкриття даного касаційного провадження та правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів зазначає наступне.
30. Статтею 8 Конституції України установлено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
31. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
32. Статтею 38 Конституції України громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування.
33. Статтею 43 Конституції України передбачено, зокрема, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
34. Спеціальним законом, що регулює відносини, які виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, є Закон № 889-VIII, у редакції Закону № 117-IX, який набрав чинності 25 вересня 2019 року. Дія цього Закону поширюється на державних службовців, зокрема, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади (пункт 3 частини другої статті 3 Закону № 889-VIII).
35. Частинами першою - третьою статті 5 Закону № 889-VIIІ встановлено, що правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби. Відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
36. Частиною п`ятою статті 22 Закону № 889-VIII (у редакції Закону № 117-IX) передбачено, що у разі реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, за рішенням суб`єкта призначення може здійснюватися без обов`язкового проведення конкурсу.
37. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 41 Закону № 889-VIII (державний службовець з урахуванням його професійної підготовки та професійних компетентностей може бути переведений без обов`язкового проведення конкурсу на рівнозначну або нижчу вакантну посаду в іншому державному органі, у тому числі в іншій місцевості (в іншому населеному пункті), - за рішенням суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, з якого переводиться державний службовець, та суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, до якого переводиться державний службовець
38. Відповідно до пункту 4 частини 1 статті 83 Закону № 889-VIII державна служба припиняється, зокрема, за ініціативою суб`єкта призначення.
39. Згідно із частиною першою статті 87 Закону № 889-VIII підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є: 1) скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу; 1-1) ліквідація державного органу; 2) встановлення невідповідності державного службовця займаній посаді протягом строку випробування; 3) отримання державним службовцем негативної оцінки за результатами оцінювання службової діяльності; 4) вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку, який передбачає звільнення.
40. За змістом абзацу третього частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII державний службовець, якого звільнено на підставі пункту 1 частини першої цієї статті, у разі створення в державному органі, з якого його звільнено, нової посади чи появи вакантної посади, що відповідає кваліфікації державного службовця, протягом шести місяців з дня звільнення за рішенням суб`єкта призначення може бути призначений на рівнозначну або нижчу посаду державної служби, якщо він був призначений на посаду в цьому органі за результатами конкурсу.
41. Кодекс законів про працю України регулює трудові відносини всіх працівників. Законодавство про працю встановлює високий рівень умов праці, всемірну охорону трудових прав працівників (частина друга статті 1 КЗпП України). Статтею 5-1 КЗпП України визначено, що держава гарантує працездатним громадянам, які постійно проживають на території України, зокрема, правовий захист від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.
42. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом лише у випадках, зокрема, у разі зміни в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників.
43. Звільнення з підстав, зазначених у пунктах 1, 2 і 6 цієї статті, допускається, якщо неможливо перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу (частина друга статті 40 КЗпП України).
44. Згідно з частиною п`ятою статті 40 КЗпП України (у редакції Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19.09.2019 № 113-IX, який набрав чинності 25.09.2019 (далі - Закон № 113-IX), особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частин першої, другої і третьої статті 49-2, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус.
45. Частинами першою - третьою статті 49-2 КЗпП України у цій же редакції визначено, що про наступне вивільнення працівників персонально попереджають не пізніше ніж за два місяці. При вивільненні працівників у випадках змін в організації виробництва і праці враховується переважне право на залишення на роботі, передбачене законодавством. Одночасно з попередженням про звільнення у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці власник або уповноважений ним орган пропонує працівникові іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації. При відсутності роботи за відповідною професією чи спеціальністю, а також у разі відмови працівника від переведення на іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації працівник, на власний розсуд, звертається за допомогою до державної служби зайнятості або працевлаштовується самостійно. У разі якщо вивільнення є масовим відповідно до статті 48 Закону України "Про зайнятість населення", власник або уповноважений ним орган доводить до відома державної служби зайнятості про заплановане вивільнення працівників.
46. Згідно з частинами другою, третьою статті 81 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України, у редакції станом на момент виникнення спірних правовідносин) юридичні особи, залежно від порядку їх створення, поділяються на юридичних осіб приватного права та юридичних осіб публічного права. Юридична особа публічного права створюється розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування.
Порядок утворення та правовий статус юридичних осіб публічного права встановлюються Конституцією України та законом.
47. Відповідно до частин першої, п`ятої статті 104 ЦК України юридична особа припиняється в результаті реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. У разі реорганізації юридичних осіб майно, права та обов`язки переходять до правонаступників.
Юридична особа є такою, що припинилася, з дня внесення до єдиного державного реєстру запису про її припинення.
48. Згідно із пунктом 1 частини першої статті 110 ЦК України юридична особа ліквідується за рішенням її учасників або органу юридичної особи, уповноваженого на це установчими документами, в тому числі у зв`язку із закінченням строку, на який було створено юридичну особу, досягненням мети, для якої її створено, а також в інших випадках, передбачених установчими документами.
49. Відповідно до частини п`ятої статті 5 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" від 17.03.2011 № 3166-VI (далі - Закон №3166-VI, у редакції станом на час виникнення спірних правовідносин) міністерство, інший центральний орган виконавчої влади припиняється шляхом реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації.
50. Згідно з частиною першою статті 13 Закону №3166-VI територіальні органи міністерства утворюються як юридичні особи публічного права в межах граничної чисельності державних службовців та працівників міністерства і коштів, передбачених на утримання міністерства, ліквідовуються, реорганізовуються за поданням міністра Кабінетом Міністрів України.