ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 квітня 2024 року
м. Київ
справа № 640/22750/19
адміністративне провадження № К/990/20229/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2023 року (судді: Шелест С.Б., Горяйнов А.М., Пилипенко О.Є.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з адміністративним позовом до Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач), в якому просив:
визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора України від 22 жовтня 2019 року №1176ц про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника третього відділу з розслідування кримінальних проваджень управління з розслідування особливо важливих справ Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України та органів прокуратури з 23 жовтня 2019 року;
поновити ОСОБА_1 на посаді начальника третього відділу з розслідування кримінальних проваджень управління з розслідування особливо важливих справ Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України та органах прокуратури з 23 жовтня 2019 року;
стягнути з Генеральної прокуратури України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу, починаючи з 23 жовтня 2019 року і до моменту фактичного поновлення на роботі;
стягнути з Генеральної прокуратури України на користь ОСОБА_1 компенсацію моральної шкоди, спричиненої незаконним звільненням у розмірі 100 000,00 грн;
стягнути з Генеральної прокуратури України на користь ОСОБА_1 витрати на правову допомогу та інші судові витрати.
Заявлені вимоги позивач мотивував протиправністю наказу про звільнення позивача з органів прокуратури як такого, що прийнятий за відсутності повноважень та за відсутності обставин, з якими пункт 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року №1697-VII пов`язує наявність підстав для звільнення прокурора з посади, а саме: ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури. Позивач зазначив, що зміст оскаржуваного наказу не дозволяє встановити дійсні підстави звільнення, оскільки при звільненні роботодавець мав конкретизувати підставу (вказати одну з трьох, зазначених у пункті 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру"), що не відповідає принципу правової визначеності.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
ОСОБА_1 з 2010 року працював в органах прокуратури України.
Наказом Генерального прокурора від 19 липня 2018 року №831ц позивач був призначений на посаду начальника третього відділу з розслідування кримінальних проваджень управління з розслідування особливо важливих справ Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України.
25 вересня 2019 року набрав чинності Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року №113-ХІ.
Відповідно до пункту 7 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року №113-IX (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
Позивачем у строк, встановлений Порядком проходження прокурорами атестації, заяву про переведення його на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора та про намір пройти атестацію подано не було.
Наказом Генерального прокурора України від 22 жовтня 2019 року №1176ц ОСОБА_1 з 23 жовтня 2019 року звільнено з посади начальника третього відділу з розслідування кримінальних проваджень управління з розслідування особливо важливих справ Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року №1697-VII. Підставою прийняття наказу зазначено підпункт 1 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року №113-IX.
Незгода позивача з наказом від 22 жовтня 2019 року №1176ц та підставами його прийняття, зумовила його звернення до суду з цим позовом.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 жовтня 2022 року у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з правомірності оскаржуваного наказу, прийнятого на підставі підпункту 1 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX, з урахуванням встановлення факту неподання прокурором Генеральної прокуратури України у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2023 року скасовано рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 жовтня 2022 року і прийнято нове рішення, яким позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано наказ Генерального прокурора від 22 жовтня 2019 року №1176ц про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника третього відділу з розслідування кримінальних проваджень управління з розслідування особливо важливих справ Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України та органів прокуратури з 23 жовтня 2019 року. Поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника третього відділу з розслідування кримінальних проваджень управління з розслідування особливо важливих справ Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України та в органах прокуратури з 23 жовтня 2019 року. Стягнуто з Офісу Генеральної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 23 жовтня 2019 року по 29 березня 2023 року у розмірі 1 775 730,90 грн (один мільйон сімсот сімдесят п`ять тисяч сімсот тридцять гривень 90 копійок). В іншій частині у задоволенні позову відмовлено.
Задовольняючи частково позовні вимоги, суд апеляційної інстанції зауважив, що положення підпункту 1 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ щодо звільнення з посади за умови неподання заяви про переведення та про намір пройти атестацію поширювалися лише на прокурорів. Проаналізувавши функції структурного підрозділу, керівником якого був позивач, суд констатував, що позивач як начальник третього відділу з розслідування кримінальних проваджень управління з розслідування особливо важливих справ Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України виконував обов`язки керівника структурного підрозділу органу досудового розслідування (слідчого), у зв`язку з чим дійшов висновку, що вказані положення Закону № 113-ІХ на нього не поширювалися. Тож суд апеляційної інстанції вказав на помилковість висновку суду першої інстанції про правомірність звільнення позивача на підставі підпункту 1 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX. Таких висновків суд апеляційної інстанції дійшов, урахувавши правові висновки Верховного Суду, викладені в постанові від 21 липня 2022 року у справі №640/22657/19.
Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування
Не погоджуючись з постановою суду апеляційної інстанції від 29 березня 2023 року, Офіс Генерального прокурора звернувся з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення цим судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить її скасувати, а рішення суду першої інстанції залишити в силі.
Касаційну скаргу подано з підстави, передбаченої пунктом 2 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник указує на необхідність відступлення від висновків щодо застосування пунктів 7, 9, 10, підпункту 1 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ, пункту 5 частини першої статті 15, пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру", абзацу 2 пункту 2 розділу I Порядку №221, викладених у постанові Верховного Суду від 21 липня 2022 року у справі №640/22657/19.
Скаржник переконує, що за Законом №113-ІХ та Порядком № 221 слідчі, як і прокурори, мають право обіймати посади в новостворених органах лише за умови подання заяви в Офіс Генерального прокурора та успішного проходження атестації. Вказує, що законодавчо не було зазначено слово "слідчий" через прогалини в законодавстві. Разом з тим, оскільки в пункті 7 розділу II Закону №113-ІХ зазначено, що слідчі органів прокуратури, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом, вважає, що пункт 19 розділу II Закону №113-ІХ поширюються і на слідчих, позаяк посади прокурора та слідчого об`єднувались одним словом "прокурор".
З цих же міркувань скаржник доводить, що й інші норми Закону №113-ІХ, які регламентують подання заяви про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора та про намір пройти атестацію, проведення атестації, наслідки неподання заяви та неуспішного проходження атестації також поширюються на слідчих органів прокуратури.
Вказує, що суд апеляційної інстанції в цій справі та Верховний Суд у справі №640/22657/19 не врахували вказаних законодавчих норм та особливостей правового регулювання статусу слідчих прокуратури та дійшли хибного висновку, що положення підпункту 1 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ, що визначають порядок звільнення прокурорів на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру", стосуються виключно прокурорів.
Окрім того, скаржник указує, що за змістом пункту 5 частини першої статті 15 Закону України "Про прокуратуру" прокурором органу прокуратури є керівник підрозділу, а за змістом пункту 6 цієї ж норми, прокурором є заступник керівника структурного підрозділу. Враховуючи, що на день набрання чинності Законом №113-ІХ позивач обіймав посаду начальника третього відділу з розслідування кримінальних проваджень управління з розслідування особливо важливих справ Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України, скаржник переконує, що позивач був наділений повноваженнями прокурора в розумінні Закону України "Про прокуратуру". На підставі цього, висновки суду апеляційної інстанції про те, що позивач виконував обов`язки слідчого, вважає помилковими.
У контексті наведеного скаржник звертає увагу, що постановою від 06 квітня 2023 року у справі №640/22930/19 Верховний Суд відмовив у задоволенні касаційної скарги у справі, в якій позивач, так само які в розглядуваній справі, займав адміністративну посаду в Головному слідчому управлінні Генеральної прокуратури України. Скаржник підкреслює необхідність встановлення єдиного підходу до застосування статті 15 Закону України "Про прокуратуру".
З-поміж іншого, скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції неправильно розрахував розмір середнього заробітку за час вимушеного прогулу, а саме з дня звільнення позивача. Крім того, вказує, що суд першої інстанції безпідставно розглянув цю справу за правилами спрощеного позовного провадження без виклику сторін.
Позиція інших учасників справи
Позивач надав відзив на касаційну скаргу, у якому вказує на необґрунтованість доводів касаційної скарги, просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 18 липня 2023 року (судді: Загороднюк А.Г., Єресько Л.О., Соколов В.М.) визнано поважними причини пропуску Офісом Генерального прокурора строку на касаційне оскарження постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2023 року та поновлено його; відкрито провадження за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2023 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу. Вказаною ухвалою витребувано з Київського окружного адміністративного суду матеріали справи № 640/22750/19.
Ухвалою Верховного Суду від 18 липня 2023 року (суддя: ОСОБА_2 ) зупинено виконання постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2023 року в частині стягнення з Офісу Генерального прокурора середнього заробітку за час вимушеного прогулу, крім суми стягнення за один місяць у розмірі, що підлягає до негайного виконання, до закінчення перегляду в касаційному порядку.
Ухвалою Верховного Суду від 08 листопада 2023 року (суддя: Загороднюк А.Г.) витребувано з Київського окружного адміністративного суду матеріали справи № 640/22750/19.
Станом на 29 грудня 2023 року матеріали справи № 640/22750/19 до суду касаційної інстанції не надійшли.
Верховний Суд витребував електронні матеріали справи № 640/22750/19 з Центральної бази даних.
Ухвалою Верховного Суду (суддя: Загороднюк А.Г.) від 10 квітня 2024 року призначено справу до розгляду.
ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові засади організації та діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон України "Про прокуратуру" №1697-VII від 14 жовтня 2014 року (далі - Закон №1697-VII).
Відповідно до статті 4 Закону № 1697-VII організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Законом № 113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.
Статтею 14 Закону № 1697-VII, у зв`язку із внесенням до неї змін Законом № 113-ІХ, передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури. Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України "Про прокуратуру" кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-ІХ.
Згідно з пунктом 21 № 113-IX у тексті Закону № 1697-VII слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно словами "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".
Абзацом 1 та 2 пункту 3 Розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ установлено, що до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури. Після початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур забезпечення виконання функцій прокуратури призначеними до них прокурорами здійснюється з дотриманням вимог законодавства України та особливостей, визначених Генеральним прокурором.
Пунктами 4-6 Розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ передбачено, що день початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур визначається рішеннями Генерального прокурора стосовно Офісу Генерального прокурора, усіх обласних прокуратур, усіх окружних прокуратур. Вказані рішення публікуються у газеті "Голос України". Офіс Генерального прокурора є правонаступником Генеральної прокуратури України у міжвідомчих міжнародних договорах, укладених Генеральною прокуратурою України. З дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII.
Пунктом 7 Розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX установлено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом. Слідчі органів прокуратури, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
Згідно з пунктом 9 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором.
Пунктом 10 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ передбачено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
Так, на виконання норм розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ з метою проведення атестації прокурорів наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року №221 затверджено Порядок проходження прокурорами атестації, який визначає процедуру надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур (далі - Порядок № 221).
Відповідно до пункту 2 розділу І Порядку № 221 атестація прокурорів Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), регіональних, місцевих прокуратур та військових прокуратур проводиться відповідними кадровими комісіями. Атестація слідчих органів прокуратури відбувається за процедурою, передбаченою для прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур відповідно до цього Порядку.
Пунктом 5 розділу І Порядку № 221 визначено, що предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора (у тому числі загальних здібностей та навичок); 2) професійної етики та доброчесності прокурора.
Відповідно до пунктів 9, 10 розділу І Порядку № 221 атестація проводиться на підставі письмової заяви, зокрема, прокурора Генеральної прокуратури України про переведення на посаду в Офісі Генерального прокурора, в якій зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних і на застосування процедур та умов проведення атестації. Така заява подається у строк до 15 жовтня 2019 року (включно) та підписується прокурором особисто. Форми типових заяв прокурора встановлено у додатку 2 до цього Порядку, в редакції, що діяла на час спірних правовідносин.
За приписами підпункту 1 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII за умови неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію.
Відповідно до пункту 9 частини 1 статті 51 Закону № 1697-VII прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Спірні правовідносин склалися з приводу (не)правомірності звільнення позивача з посади начальника третього відділу з розслідування кримінальних проваджень управління з розслідування особливо важливих справ Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України на підставі підпункту 1 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX із посиланням на пункт 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII.
Суд апеляційної інстанції із посиланням на правовий висновок Верховного Суду в постанові від 21 липня 2022 року у справі № 640/22657/19, констатував протиправність звільнення позивача на підставі підпункту 1 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX із посиланням на пункт 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII. Суд вказав, що оскільки позивач, перебуваючи на посаді, виконував обов`язки слідчого, то положення Закону № 113-IX на нього не поширюються.