ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 квітня 2024 року
м. Київ
справа №560/16347/21
адміністративні провадження № К/990/15549/22, №К/990/23841/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
судді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Мацедонської В.Е., Уханенка С.А.
розглянув як суд касаційної інстанції в порядку спрощеного провадження без повідомлення (виклику) сторін справу №560/16347/21
за позовом ОСОБА_1 до П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), Хмельницької обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування рішення, провадження в якій відкрито
за касаційними скаргами Офісу Генерального прокурора, Хмельницької обласної прокуратури на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 01 лютого 2022 року, ухвалене у складі головуючого судді Шевчука О.П., і постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12 травня 2022 року, ухвалену у складі: головуючого судді Залімського І. Г., суддів Сушка О.О., Мацького Є.М.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), Офісу Генерального прокурора, Хмельницької обласної прокуратури з вимогами:
- визнати протиправним і скасувати рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) №204 від 13.09.2021 про неуспішне проходження атестації прокурором Старосинявського відділу Старокостянтинівської місцевої прокуратури Хмельницької області ОСОБА_1 ;
- визнати протиправним і скасувати наказ керівника Хмельницької обласної прокуратури від 21.10.2021 №1258к, яким ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора Старосинявського відділу Старокостянтинівської місцевої прокуратури Хмельницької області на підставі підпункту 2 пункту 19 розділу 11 "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" №113-ІХ від 19.09.2019 у зв`язку з рішенням кадрової комісії про неуспішне проходження атестації;
- поновити ОСОБА_1 на публічній службі в Хмельницькій обласній прокуратурі на посаді рівнозначній посаді прокурора Старосинявського відділу Старокостянтинівської місцевої прокуратури Хмельницької області на умовах безстрокового трудового договору;
- зобов`язати Хмельницьку обласну прокуратуру зарахувати ОСОБА_1 весь час вимушеного прогулу в загальну вислугу (стаж) та стаж роботи на посадах прокурора;
- стягнути з Хмельницької обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 29.10.2021 до моменту фактичного поновлення па публічній службі.
2. Позов мотивований тим, що за наслідками складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички, за результатами якого отримано 89 балів, що є менше прохідного балу, позивачем до Першої кадрової комісії було подано заяву про призначення нової дати складання іспиту. Перша кадрова комісія таку заяву задовольнила та вирішила призначити нову дату іспиту. Водночас П`ятнадцята кадрова комісія, проігнорувавши висновки вказаної кадрової комісії, прийняла рішення про неуспішне проходження позивачем атестації.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 проходив службу в прокуратурі на посаді прокурора Старосинявського відділу Старокостянтинівської місцевої прокуратури Хмельницької області.
4. У зв`язку з набранням чинності Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19.09.2019 №113-IX позивач подав заяву про переведення на посаду прокурора в окружній прокуратурі та про намір пройти атестацію.
5. Позивач успішно склав іспит у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, у зв`язку із чим його допущено до наступного етапу атестації.
6. На другому етапі атестації, який відбувся 04.11.2020, за результатами тестування на загальні здібності та навички позивач набрав 89 балів, тоді як прохідний бал становив 93.
7. 04.11.2020, після завершення тестування, позивач звернувся до Першої кадрової комісії, яка була уповноважена проводити іспит, із заявою, у якій просив призначити йому новий день та час для повторного складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички. Заяву позивач мотивував поганим самопочуттям, що унеможливило об`єктивне проведення анонімного тестування.
8. 20.11.2020 Перша кадрова комісія вирішувала заяви, у тому числі позивача, щодо повторного складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
9. Рішенням Першої кадрової комісії від 20.11.2020, оформленим протоколом №12, заяву позивача задоволено та відповідно до пункту 7 розділу І Порядку проходження прокурорами атестації вирішено призначити нову дату складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички.
10. При цьому конкретної календарної дати складання іспиту у рішенні не визначено.
11. Наказом Генерального прокурора № 236 від 16.07.2021 визнано такими, що втратили чинність накази Генерального прокурора №№ 422, 423, 424, 425 від 10.09.2020 про створення першої, другої, третьої, четвертої кадрових комісій обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих).
12. Наказом Генерального прокурора № 239 від 22.07.2021, з метою здійснення атестації прокурорів місцевих прокуратур, створено П`ятнадцяту кадрову комісію обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих).
13. Рішенням П`ятнадцятої кадрової комісії 13.09.2021 № 204 "Про неуспішне проходження прокурорами атестації" ОСОБА_1, прокурора Старосинявського відділу Старокостянтинівської прокуратури визнано таким, що неуспішно пройшов атестацію за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
14. Указане рішення мотивовано тим, що позивач за результатами іспиту на другому етапі атестації набрав 89 балів, що є менше прохідного балу (93) для успішного складання іспиту, встановленого наказом виконувача обов`язків Генерального прокурора від 07.10.2020 № 747 "Про встановлення прохідного бала для успішного складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки під час атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), а також оприлюднення зразка тестових питань (завдань) та правил складання іспиту".
15. Наказом Хмельницької обласної прокуратури від 21.10.2021 №1258к позивача з 29.10.2021 звільнено з посади прокурора Старосинявського відділу Старокостянтинівської прокуратури Хмельницької області відповідно до підпункту 2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві та Перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури".
16. Не погоджуючись з такими рішенням і наказом, позивач звернувся до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
17. Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 01.02.2022, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12.05.2022, позов задоволено частково:
- визнано протиправним і скасовано рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 13.09.2021 №204 про неуспішне проходження атестації прокурором Старосинявського відділу Старокостянтинівської місцевої прокуратури Хмельницької області ОСОБА_1 ;
- визнано протиправним і скасовано наказ керівника Хмельницької обласної прокуратури від 21.10.2021 №1258к, яким 29.10.2021 ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора Старосинявського відділу Старокостянтинівської місцевої прокуратури Хмельницької області;
- зобов`язано Хмельницьку обласну прокуратуру поновити ОСОБА_1 на публічній службі на посаді рівнозначній посаді прокурора Старосинявського відділу Старокостянтинівської місцевої прокуратури Хмельницької області;
- стягнуто з Хмельницької обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 01.11.2021 по 01.02.2022 у сумі 24200,96 грн.
18. У задоволенні інших вимог відмовлено.
19. Задовольняючи позовні вимоги у вказаній частині, суди попередніх інстанцій виходили з того, що оскаржуване рішення П`ятнадцятої кадрової комісії не містить обґрунтування та мотивів його прийняття.
20. Так, у вказаному рішенні наявне лише посилання на результати складання позивачем іспиту, за результатами якого він набрав 89 балів і зазначено, що у зв`язку із цим він не допускається до етапу проходження співбесіди та припиняє участь в атестації.
21. Водночас П`ятнадцятою кадровою комісією не наведено мотивів неврахування рішення Першої кадрової комісії, викладеного у протоколі від 20.11.2020 №12, про призначення позивачеві нової дати складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички.
22. Судами попередніх інстанцій також було враховано, що члени П`ятнадцятої кадрової комісії не були присутніми під час складання іспиту позивачем, що свідчить про порушення Кадровою комісією пункт 4 розділу II Порядку проходження прокурорами атестації, яким передбачено, що тестування проходить автоматизовано за присутності членів відповідної кадрової комісії.
23. З урахуванням викладеного, суди попередніх інстанцій вважали, що рішення П`ятнадцятої кадрової комісії від 13.09.2021 № 355 про неуспішне проходження позивачем атестації та похідний від нього наказ керівника Київської обласної прокуратури від 22.10.2021 № 809к про звільнення ОСОБА_2 є протиправними.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
24. До Суду 21.06.2022 і 02.09.2022 надійшли касаційні скарги Офісу Генерального прокурора, Хмельницької обласної прокуратури на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 01.02.2022 і постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12.05.2022.
25. У касаційних скаргах скаржники, не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, просять їх скасувати з підстав неправильного застосування норм матеріального права та ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити.
26. Ухвалами Суду від 11.07.2022 і 27.09.2022 відкрито касаційне провадження за вказаними касаційними скаргами.
27. Касаційне провадження було відкрито з підстав, визначених у пункті 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
28. Так, скаржники указують на застосування судами попередніх інстанцій частини першої статті 235 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) без урахування висновків Верховного Суду щодо застосування цієї норми права у подібних правовідносинах, сформованих у постановах від 20.01.2021 у справі № 804/958/16, від 30.08.2021 у справі № 640/8497/20, від 27.10.2021 у справі № 340/3563/20.
29. Як зазначають скаржники, у вказаних постановах Верховний Суд виклав правову позицію, відповідно до якої у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір. Закон не наділяє орган, який розглядає трудовий спір, повноваженнями на обрання іншого способу захисту трудових прав, ніж зазначені в частині першій статті 235, статті 240-1 Кодексу законів про працю України, а тому, встановивши, що звільнення відбулось із порушенням установленого законом порядку, суд зобов`язаний поновити працівника на попередній роботі.
30. Скаржники вважають, що, поновивши позивача на службі в Хмельницькій обласній прокуратурі, де позивач не працював і куди її не було переведено за наслідками атестації, судами застосовано статтю 235 КЗпП України без урахування указаних висновків Верховного Суду.
31. У відзивах на касаційні скарги позивач проти їхніх вимог заперечив, зазначивши, що суди попередніх інстанцій дійшли правильних висновків про незаконність оскаржуваного рішення П`ятнадцятої кадрової комісії.
32. Позивач зауважує, що Перша кадрова комісія, розглянувши його заяву, прийняла рішення про призначення нової дати іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички. Водночас П`ятнадцята кадрова комісія вказане рішення проігнорувала, прийнявши рішення про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації.
33. Позивач вважає, що ані Закон №113-1Х, ані Порядок проходження прокурорами атестації, що затверджений наказом Генерального прокурора № 221 від 03.10.2019, не наділяють кадрову комісію повноваженнями за тих самих обставин приймати нове рішення, чи переглядати рішення попередньої кадрової комісії щодо призначення прокурору нового часу (дати) складання відповідного іспиту, чи проведення з ним співбесіди, чи приймати рішення про відмову включити прокурора до графіку складання іспитів, щодо якого вже прийнято рішення про призначення йому нової дати складання іспиту.
34. У зв`язку з тривалою непрацездатністю судді ОСОБА_3 розпорядженням заступника керівника Апарату Верховного Суду - керівник секретаріату Касаційного адміністративного суду від 04.03.2024 призначений повторний автоматизований розподіл справи.
35. За наслідками повторного автоматизованого розподілу касаційну скаргу було передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Радишевської О.Р., суддів Мацедонської В.Е. Уханенка С.А.
V. Джерела права та акти їхнього застосування
36. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.
37. Статтею 4 Закону України від 14.10.2014 №1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон №1697-VII; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) встановлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
38. Законом №1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
39. Законом України від 19.09.2019 №113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (далі - Закон №113-ІХ; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), який діє з 25.09.2019, запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону №1697-VII були внесені зміни.
40. У тексті Закону №1697-VII слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно словами "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".
41. Згідно з пунктами 6, 7 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру". Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому розділом.
42. Пунктом 10 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
43. Відповідно до пункту 12 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора; 2) професійної етики та доброчесності прокурора.
44. Пунктом 13 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX передбачено, що атестація прокурорів включає такі етапи: 1) складення іспиту у формі анонімного письмового тестування або у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора. Результати анонімного тестування оприлюднюються кадровою комісією на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора не пізніше ніж за 24 години до проведення співбесіди; 2) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.
45. Атестація може включати інші етапи, непроходження яких може бути підставою для ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації прокурором. Перелік таких етапів визначається у Порядку проходження прокурорами атестації, який затверджує Генеральний прокурор.
46. Пунктом 16 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ передбачено, що за результатами складення прокурором іспиту відповідна кадрова комісія ухвалює рішення щодо допуску прокурора до проведення співбесіди. Якщо прокурор за результатами складення іспиту набрав меншу кількість балів, ніж прохідний бал, встановлений згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, це є підставою для недопущення прокурора до етапу співбесіди і ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором.
47. Згідно з пунктом 17 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації або рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Кадрові комісії за результатами атестації подають Генеральному прокурору інформацію щодо прокурорів, які успішно пройшли атестацію, а також щодо прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію. Повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів забороняється.
48. Пунктом 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX передбачено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" за умови настання однієї із наступних підстав: 1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію; 2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури; 3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію; 4) ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.