П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 квітня 2024 року
м. Київ
Справа № 240/19227/21
Провадження № 11-18апп24
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідачки Усенко Є. А.,
суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Гриціва М. І., Желєзного І. В., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Кривенди О. В., Пількова К. М., Ступак О. В., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Шевцової Н. В.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу № 240/19227/21 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії, касаційне провадження в якій відкрито за касаційною скаргою Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 18.02.2022 (суддя Черняхович І. Е.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22.08.2022 (головуючий суддя Залімський І. Г., судді Мацький Є. М., Сушко О. О.),
У С Т А Н О В И Л А:
1. Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.1. ОСОБА_1 (далі - позивачка) звернулася до суду з позовом до Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області (далі - ГУ ПФУ, відповідач), у якому просила:
- визнати протиправною бездіяльність ГУ ПФУ щодо ненарахування та невиплати їй ( ОСОБА_1 ) з 07.01.2020 підвищення до пенсії як непрацюючій пенсіонерці, яка проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі, визначеному статтею 39 Закону України від 28.02.1991 № 796-XII "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" (далі - Закон № 796-XII);
- зобов`язати ГУ ПФУ здійснити з 07.01.2020 нарахування та виплату їй щомісячного підвищення до пенсії у розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796-XII, що дорівнює двом мінімальним заробітним платам, встановленим законом про Державний бюджет України на відповідний рік.
1.2. На обґрунтування позову позивачка вказує, що вона має статус потерпілої від Чорнобильської катастрофи першої категорії, проживає в населеному пункті, який відповідно до Переліку населених пунктів, віднесених до зон радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів УРСР від 23.07.1991 № 106 (далі - Перелік № 106), віднесено до зони гарантованого добровільного відселення, не працює, є пенсіонеркою та до 01.01.2015 отримувала щомісячне підвищення до пенсії, встановлене частиною другою статті 39 Закону № 796-XII. З 01.01.2015 виплата підвищення до пенсії була припинена на підставі Закону України від 28.12.2014 № 76-VІІІ "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів" (далі - Закон № 76-VІІІ), яким стаття 39 була виключена із Закону № 796-XII.
1.3. Позивачка зазначає, що після ухвалення Конституційним Судом України Рішення від 17.07.2018 № 6-р/2018, яким відновлено дію статті 39 Закону № 796-XII, відповідач повинен був відновити нарахування та виплату їй підвищення до пенсії як непрацюючій пенсіонерці, яка проживає на території радіоактивного забруднення, в розмірі двох мінімальних заробітних плат. Однак відповідач відмовив їй у нарахуванні та виплаті підвищення до пенсії. У відповідь на її заяву про нарахування та підвищення пенсії ГУ ПФУ в листі від 26.04.2021 безпідставно зазначило, що відновлена Рішенням Конституційного Суду України від 17.07.2018 № 6-р/2018 частина друга статті 39 Закону № 796-XII не надає права на нарахування та виплату підвищення до пенсії непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення.
2. Короткий зміст судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2.1. Житомирський окружний адміністративний суд ухвалою від 18.02.2022 залишив без розгляду позовні вимоги ОСОБА_1 щодо виплати щомісячного підвищення до пенсії, передбаченого статтею 39 Закону № 796-ХІІ, за період з 07.01.2020 по 13.01.2021 у зв`язку з пропуском позивачкою строку звернення до адміністративного суду, а рішенням від 18.02.2022, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22.08.2022, задовольнив позов ОСОБА_1 :
- визнав протиправною бездіяльність ГУ ПФУ щодо ненарахування та невиплати позивачці з 14.01.2021 підвищення до пенсії як непрацюючій пенсіонерці, яка проживає на території гарантованого добровільного відселення, у розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796-XII;
- зобов`язав ГУ ПФУ здійснити нарахування та виплату ОСОБА_1 з 14.01.2021 підвищення до пенсії як непрацюючій пенсіонерці, яка проживає на території гарантованого добровільного відселення, у розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796-XII, що дорівнює двом мінімальним заробітним платам, встановленим законом про Державний бюджет України на відповідний рік.
2.2. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що з ухваленням Конституційним Судом України Рішення від 17.07.2018 № 6-р/2018 відновлено право позивачки на отримання підвищення до пенсії у розмірі двох мінімальних заробітних плат як непрацюючої пенсіонерки, яка проживає на території радіоактивного забруднення (в зоні гарантованого добровільного відселення), передбачене статтею 39 Закону
№ 796-ХІІ.
3. Короткий зміст касаційної скарги
3.1. ГУ ПФУ подало до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) касаційну скаргу на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 18.02.2022 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22.08.2022, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати зазначені судові рішення та відмовити в задоволенні позову.
3.2. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, відповідач зазначив, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували норми статті 39 Закону № 796-XII, у зв`язку із чим дійшли неправильного висновку, що позивачка має право на отримання підвищення до пенсії у розмірі, визначеному цією статтею.
3.3. ГУ ПФУ зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій помилково визнали, що ця справа (№ 240/19227/21) відповідає ознакам типової щодо зразкової справи № 240/4937/18, та безпідставно керувалися висновками Великої Палати Верховного Суду щодо застосування норм статті 39 Закону № 796-XII в ухваленій у зазначеній зразковій справі постанові від 18.03.2020. Так, Велика Палата Верховного Суду в постанові від 18.03.2020 визначила обставини зразкової справи, які обумовлюють типове застосування норм матеріального права, зокрема, що позивач повинен проживати на території радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи. ОСОБА_1 зареєстрована за адресою: АДРЕСА_1 . Водночас АДРЕСА_1 - це територія, що раніше входила до меж селища Мирний Коростенського району Житомирської області, яке відповідно до Переліку № 106 віднесено до зони посиленого радіоекологічного контролю. Законом № 76-VIIІ (набрав чинності з 01.01.2015) виключено абзац п`ятий частини другої статті 2 (визначення зони посиленого радіоекологічного контролю) Закону України від 27.02.1991 № 791а-XII "Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи" (далі - Закон № 791а-XII) та статтю 2 (визначення категорій зон радіоактивного забруднення територій), статтю 23 (компенсації та пільги громадянам, віднесеним до категорії 4) Закону № 796-ХІІ.
3.4. Відповідно до доводів ГУ ПФУ позивачка як особа, яка не проживає на території радіоактивного забруднення, права на підвищення пенсії в розмірі двох мінімальних заробітних плат не має.
4. Позиція позивачки щодо касаційної скарги відповідача
4.1. ОСОБА_1 у відзиві на касаційну скаргу ГУ ПФУ не погоджується з наведеними в ній доводами, стверджує про правильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, у зв`язку із чим просить касаційну скаргу залишити без задоволення як безпідставну. Зокрема, позивачка доводить, що суди попередніх інстанцій правильно визнали справу № 240/19227/21 типовою щодо зразкової справи № 240/4937/18, а відтак обґрунтовано керувалися висновками Великої Палати Верховного Суду в постанові від 18.03.2020, у тому числі й щодо застосування норм статті 39 Закону № 796-XII в редакції, чинній до 01.01.2015, дія якої відновлена Рішенням Конституційного Суду України від 17.07.2018 № 6-р/2018.
5. Рух касаційної скарги
5.1. Касаційний адміністративний суд ухвалою від 28.11.2022 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ГУ ПФУ, а ухвалою від 17.01.2024 справу № 240/19227/21 передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини п`ятої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
5.2. Обґрунтовуючи підставу для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, Касаційний адміністративний суд виходив з того, що спірні в цій справі правовідносини містять виключну правову проблему, вирішення якої необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики за цією категорією справ, а саме питання щодо розрахункової величини для визначення розміру підвищення до пенсії непрацюючим пенсіонерам, передбаченого частиною другою статті 39 Закону № 796-XII.
5.3. Касаційний адміністративний суд зазначив, що статтею 39 Закону № 796-XII (у редакції Закону № 230/96-ВР, дія якої відновлена відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 17.07.2018 № 6-р/2018), установлено розрахункову величину для обрахунку розміру соціальних виплат (доплати громадянам, які працюють на територіях радіоактивного забруднення, підвищення пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на цих територіях, стипендій студентам, які там навчаються), а саме мінімальну заробітну плату. Водночас наразі поряд з нормою статті 39 Закону № 796-XII діють положення Закону України від 06.12.2016 № 1774-VIII "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України" (далі - Закон № 1774-VIII), пунктом 3 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" якого встановлено, що мінімальна заробітна плата після набрання чинності цим Законом не застосовується як розрахункова величина для визначення посадових окладів та заробітної плати працівників та інших виплат, крім розрахунку щорічного обсягу фінансування статутної діяльності політичних партій. До внесення змін до законів України щодо незастосування мінімальної заробітної плати як розрахункової величини вона застосовується у розмірі прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого на 1 січня календарного року, починаючи з 01.01.2017.
5.4. Колегія суддів Касаційного адміністративного суду визнала за необхідне звернутися до Великої Палати Верховного Суду задля вирішення питання, чи застосовується розмір прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановлений на 1 січня календарного року, для визначення розміру підвищення пенсії особам, які мають право на таке підвищення відповідно до частини другої статті 39 Закону № 796-XII.
5.5. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 15.02.2024 прийняла справу № 240/19227/21 до розгляду з підстави, передбаченої частиною п`ятою статті 346 КАС, та призначила цю справу до розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи.
5.6. Велика Палата Верховного Суду в ухвалі від 15.02.2024 дійшла висновку, що наразі існує виключна правова проблема стосовно того, чи може прирівнюватись підвищення (доплата) до пенсій непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території радіоактивного забруднення, до інших виплат, на які не застосовується мінімальна заробітна плата як розрахункова величина, відповідно до пункту 3 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1774-VIІI.
5.7. Відповідно до частини першої статті 341 КАС суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
5.8. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС).
6. Позиція Великої Палати Верховного Суду
6.1. Велика Палата Верховного Суду, перевіривши обґрунтованість наведених у касаційній скарзі та відзиві на неї доводів та вирішуючи питання щодо застосування норм права відповідно до сформульованої Касаційним адміністративним судом виключної правової проблеми, дійшла таких висновків.
6.2. Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 має статус потерпілої від Чорнобильської катастрофи першої категорії, не працює, є пенсіонеркою та проживає в населеному пункті, який відповідно до Переліку № 106 віднесено до зони гарантованого добровільного відселення.
6.3. До 01.01.2015 позивачка отримувала щомісячне підвищення до пенсії як непрацююча пенсіонерка, що проживає на території радіоактивного забруднення, згідно зі статтею 39 Закону № 796-XII. З 01.01.2015 виплату такого підвищення позивачці було припинено у зв`язку із внесенням змін до Закону № 796-XII Законом № 76-VIII, яким, зокрема, статтю 39 Закону № 796-XII було виключено.
6.4. 17.07.2018 Рішенням Конституційного Суду України № 6-р/2018 вказані зміни до Закону № 796-ХІІ було визнано неконституційними, у зв`язку із чим ОСОБА_1 звернулася до відповідача із заявою, в якій просила повідомити, чи відновлено їй підвищення до пенсії як непрацюючій пенсіонерці відповідно до статті 39 Закону № 796-ХІІ.
6.5. Листом від 26.04.2021 ГУ ПФУ повідомило позивачці, що відновлена Рішенням Конституційного Суду України від 17.07.2018 № 6-р/2018 частина друга статті 39 Закону № 796-XII не надає права на нарахування та виплату підвищення до пенсії непрацюючій пенсіонерці, яка проживає на території радіоактивного забруднення.
6.6. Позивачка вважає, що ГУ ПФУ протиправно не виплачує їй щомісячне підвищення до пенсії в розмірі двох мінімальних заробітних плат, передбачене статтею 39 Закону № 796-XII.
6.7. Статтею 3 Конституції України встановлено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.
6.8. Згідно зі статтею 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права.
Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.
Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується (частини перша - третя зазначеної статті).
6.9. Статтею 16 Конституції України передбачено, що забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи - катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу є обов`язком держави.
6.10. Відповідно до частини першої статті 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.
Це право гарантується загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними.
Пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом (частини друга, третя статті 46 Конституції України).
6.11. Основні положення щодо реалізації конституційного права громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, на охорону їх життя і здоров`я та створення єдиного порядку визначення категорій зон радіоактивно забруднених територій, умов проживання і трудової діяльності на них, соціального захисту потерпілого населення визначає Закон № 796-XII.
6.12. Відповідно до частини першої статті 39 Закону № 796-XII (у редакції, що діяла до 01.01.2015) громадянам, які працюють на територіях радіоактивного забруднення, провадиться доплата в таких розмірах:
- у зоні безумовного (обов`язкового) відселення - три мінімальні заробітні плати;
- у зоні гарантованого добровільного відселення - дві мінімальні заробітні плати;
- у зоні посиленого радіоекологічного контролю - одна мінімальна заробітна плата.
Пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на цих територіях, і стипендії студентам, які там навчаються, підвищуються у розмірах, встановлених частиною першою цієї статті. Пенсіонерам, які працюють у зонах радіоактивного забруднення, оплата праці додатково підвищується на 25 процентів від розміру мінімальної заробітної плати (частина друга цієї статті).
6.13. 1 січня 2015 року набрав чинності Закон № 76-VIII, підпунктом 7 пункту 4 розділу І якого виключено у Законі № 796-XII статті 31, 37, 39, 45.
6.14. У подальшому Законом України від 04.02.2016 № 987-VIII "Про внесення зміни до Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи"" (далі - Закон № 987-VIII; згідно з розділом II "Прикінцеві положення" Закону № 987-VIII він набрав чинності з 01.01.2016) включено до Закону № 796-XII статтю 39 такого змісту:
"Стаття 39. Доплата громадянам, які працюють у зоні відчуження
Громадянам, які працюють у зоні відчуження, встановлюється доплата у порядку і розмірах, визначених Кабінетом Міністрів України".
6.15. Рішенням Конституційного Суду України від 17.07.2018 № 6-р/2018 у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності), зокрема, підпункту 7 пункту 4 розділу I Закону № 76-VIII визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), зокрема, підпункт 7 пункту 4 розділу І Закону № 76-VІІІ. Вирішено, що положення підпункту 7 пункту 4 розділу І Закону № 76-VІІІ як такі, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.