ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 квітня 2024 року
м. Київ
справа № 560/12043/23
адміністративне провадження № К/990/7479/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Стрелець Т.Г., Рибачука А.І.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні адміністративну справу № 560/12043/23
за позовом Керівника Волочиської окружної прокуратури в інтересах держави в особі служби у справах дітей виконавчого комітету Городоцької міської ради до Відділу освіти, молоді та спорту Городоцької міської ради Хмельницької області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,- провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою заступника керівника Хмельницької обласної прокуратури на ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 05.07.2023 (головуючий суддя Михайлов О.О.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25.01.2024 (колегія суддів у складі головуючого судді Ватаманюка Р.В., cуддів: Капустинського М.М., Сапальової Т.В.)
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У червні 2023 року Керівник Волочиської окружної прокуратури ви інтересах держави в особі служби у справах дітей виконавчого комітету Городоцької міської ради звернувся до Хмельницького окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Відділу освіти, молоді та спорту Городоцької міської ради Хмельницької області, у якому просив суд:
- визнати протиправною бездіяльність Відділу освіти, молоді та спорту Городоцької міської ради щодо ненарахування та невиплати випускникам загальноосвітніх навчальних закладів комунальної форми власності Городоцької міської ради, які мали статус дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, одноразової грошової допомоги у розмірі 6 прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку, передбаченої частиною сьомою статті 8 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування", а саме:
- ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1, дитині-сироті, яка є випускником 11 класу Опорного закладу Великолевадський ліцей;
- ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_2, дитині, позбавленій батьківського піклування, яка є випускником 11 класу Опорного закладу Городоцький ліцей №4;
- ОСОБА_3, ІНФОРМАЦІЯ_3, дитині, позбавленій батьківського піклування, яка є випускником 9 класу Опорного закладу Городоцький ліцей №2;
- ОСОБА_4, ІНФОРМАЦІЯ_4, дитині, позбавленій батьківського піклування, який є випускником 9 класу Опорного закладу Великолевадський ліцей;
- ОСОБА_5, ІНФОРМАЦІЯ_5, дитині-сироті, який є випускником 9 класу Городоцького ліцею №3;
- ОСОБА_6, ІНФОРМАЦІЯ_6, дитині-сироті, який є випускником 9 класу Пільноолексинецької філії Опорного закладу Городоцький ліцей №2;
- ОСОБА_7, ІНФОРМАЦІЯ_7, дитині-сироті, яка є випускником 9 класу Тростянецької філії Опорного закладу Городоцький ліцей №2.
-зобов`язати Відділ освіти, молоді та спорту Городоцької міської ради нарахувати та виплатити випускникам загальноосвітніх навчальних закладів комунальної форми власності Городоцької міської ради, одноразову грошову допомогу у розмірі 6 прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку, передбачену частиною сьомою статті 8 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування", а саме:
- ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1, дитині-сироті, яка є випускником 11 класу Опорного закладу Великолевадський ліцей, в розмірі 14370,00 грн;
- ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_2, дитині, позбавленій батьківського піклування, яка є випускником 11 класу Опорного закладу Городоцький ліцей №4, в розмірі 15708,00 грн;
- ОСОБА_3, ІНФОРМАЦІЯ_3, дитині, позбавленій батьківського піклування, яка є випускником 9 класу Опорного закладу Городоцький ліцей №2, в розмірі 15708,00 грн;
- ОСОБА_4, ІНФОРМАЦІЯ_4, дитині, позбавленій батьківського піклування, який є випускником 9 класу Опорного закладу Великолевадський ліцей, в розмірі 14370,00 грн;
- ОСОБА_5, ІНФОРМАЦІЯ_5, дитині-сироті, який є випускником 9 класу Городоцького ліцею №3, в розмірі 14370,00 грн;
- ОСОБА_6, ІНФОРМАЦІЯ_6, дитині-сироті, який є випускником 9 класу Пільноолексинецької філії Опорного закладу Городоцький ліцей №2, в розмірі 15708,00 грн;
- ОСОБА_7, ІНФОРМАЦІЯ_7, дитині-сироті, яка є випускником 9 класу Тростянецької філії Опорного закладу Городоцький ліцей №2, в розмірі 15708,00 грн.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 05.07.2023, яка залишена без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25.01.2024, позовну заяву Керівника Волочиської окружної прокуратури в інтересах держави в особі служби у справах дітей виконавчого комітету Городоцької міської ради до Відділу освіти, молоді та спорту Городоцької міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії - повернуто позивачеві.
Приймаючи оскаржуване рішення суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що функції служби у справах дітей щодо опіки та піклування над дітьми-сиротами та дітьми, позбавленими батьківського піклування, визначає стаття 12 Закону №2342-IV. Так, на служби у справах дітей покладаються безпосереднє ведення справ та координація діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування. Служба у справах дітей, зокрема, бере участь у здійсненні заходів щодо соціального захисту і захисту прав та інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, і несе відповідальність за їх дотримання, а також координує здійснення таких заходів.
У справі, яка розглядається, прокурор, зазначаючи у своєму позові про необхідність захисту інтересів держави, не навів належних обґрунтувань стосовно того, у чому саме полягає порушення або загроза порушення таких інтересів і які саме інтереси держави, сумісні з вказаними у цій постанові критеріями, підлягають судовому захисту. Цей адміністративний позов подано, насамперед, в інтересах фізичних осіб, представництво інтересів яких прокурор не довів, а не держави.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погодившись з судовим рішенням першої та апеляційної інстанцій, Заступника керівника Хмельницької обласної прокуратури звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 05.07.2023 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25.01.2024, справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Обґрунтовуючи підстави звернення з цією касаційною скаргою, заявник посилається на приписи пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України, зазначаючи, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано норми матеріального права.
Заявник зазначає, що апеляційний суд помилково зробив висновок, що адміністративний позов подано в інтересах третіх осіб, а не держави.
Також прокурор послався на те, що касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики. Ця справа становить значний суспільний інтерес і має виняткове значення для інтересів держави у сфері охорони дитинства, забезпечення прав дітей на захист, оскільки бездіяльність відділу освіти не враховує інтересів мешканців громади, насамперед дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.
Ухвалою Верховного Суду від 12.03.2024 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Заступника керівника Хмельницької обласної прокуратури.
ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Керівником Волочиської окружної прокуратури в інтересах держави в особі служби у справах дітей виконавчого комітету Городоцької міської ради оскаржується ненарахування та невиплата: ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1, дитині-сироті, яка є випускником 11 класу Опорного закладу Великолевадський ліцей, ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_2, дитині, позбавленій батьківського піклування, яка є випускником 11 класу Опорного закладу Городоцький ліцей №4, ОСОБА_3, ІНФОРМАЦІЯ_3, дитині, позбавленій батьківського піклування, яка є випускником 9 класу Опорного закладу Городоцький ліцей №2, ОСОБА_4, ІНФОРМАЦІЯ_4, дитині, позбавленій батьківського піклування, який є випускником 9 класу Опорного закладу Великолевадський ліцей, ОСОБА_5, ІНФОРМАЦІЯ_5, дитині-сироті, який є випускником 9 класу Городоцького ліцею №3, ОСОБА_6, ІНФОРМАЦІЯ_6, дитині-сироті, який є випускником 9 класу Пільноолексинецької філії Опорного закладу Городоцький ліцей №2, ОСОБА_7, ІНФОРМАЦІЯ_7, дитині-сироті, яка є випускником 9 класу Тростянецької філії Опорного закладу Городоцький ліцей №2.
Прокурор, вважаючи порушеними інтереси держави, звернувся до суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також, виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів зазначає таке.
За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 2 Закону № 1697-VII на прокуратуру покладаються такі функції: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом та главою 12 розділу III Цивільного процесуального кодексу України; 3) нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних з обмеженням особистої свободи громадян.
Частиною 3 статті 2 цього Закону передбачено, що на прокуратуру не можуть покладатися функції, не передбачені Конституцією України.
Водночас, розділом IV Закону № 1697-VII регламентовано повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, статтею 23 якого унормовано представництво інтересів громадянина або держави в суді, згідно із частиною першою якої представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Абзацами першим та другим частини другої статті 23 Закону № 1697-VII визначено, що прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзаци перший та другий частини третьої статті 23 Закону №1697-VII).
Згідно із частиною четвертою статті 23 Закону № 1697-VII наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:
1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;
2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
При цьому, підпунктом 37 пункту 5 Розділу XII Прикінцевих положень Закону № 1697-VII було внесено зміни до статті 13 Закону України від 23.12.1997 № 776/97-ВР "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини", пункт 10 якої було викладено в новій редакції:
"10) з метою захисту прав і свобод людини і громадянина особисто або через свого представника в установленому законом порядку:
звертатися до суду про захист прав і свобод осіб, які через фізичний стан, недосягнення повноліття, похилий вік, недієздатність або обмежену дієздатність неспроможні самостійно захистити свої права і свободи; брати участь у судовому розгляді справ, провадження в яких відкрито за його позовами (заявами, клопотаннями (поданнями);
вступати у справи, провадження в яких відкрито за позовами (заявами, клопотаннями (поданнями) інших осіб, на будь-якій стадії їх судового розгляду;
ініціювати незалежно від його участі у судовому провадженні перегляд судових рішень".
Отже, з урахуванням усталеної судової практики Верховного Суду, а також положень законодавства, яке регламентує порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді (стаття 131-1 Конституції України, стаття 23 Закону №1697-VII, стаття 53 КАС України) таке представництво реалізуються в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
При цьому захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Водночас можливість процесуального представництва прокурором в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист за правилами частини другої статті 23 Закону № 1697-VII виникала лише у разі доведення прокурором існування передбачених законом підстав для цього, зокрема, неспроможність ними самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, нездійснення або неналежне здійснення захисту цих осіб законними представниками або органами, яким законом надано право захищати їх права, свободи та інтереси.
Також, за наслідками внесення змін до Конституції України Законом № 1401-VIII Конституцію доповнено статтею 131-1, згідно із якою в Україні діє прокуратура, функції якої визначено в цій самій статті, зокрема пунктом 3 частини першої якої до функцій прокуратури віднесено представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Тобто, з переліку функцій прокуратури вилучено низку не властивих (за європейськими стандартами) їй функцій, таких як: нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина; нагляд за додержанням законів із цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами (так званий "загальний нагляд"); нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних із обмеженням особистої свободи громадян.
Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
У Рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" навів мотиви, згідно з якими інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).