ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 квітня 2024 року
м. Київ
справа №440/2411/23
адміністративне провадження № К/990/1413/24
Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Тацій Л.В., Стеценка С.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу № 440/2411/23
за позовом керівника Полтавської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Служби у справах дітей виконавчого комітету Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області до Відділу освіти Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області, треті особи: ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,- провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою заступника керівника Полтавської обласної прокуратури на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2023 року (колегія суддів у складі головуючого судді Перцової Т.С., cуддів: Жигилія С.П., Спаскіна О.А.) у справі № 440/2411/23
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У березні 2023 року Керівник Полтавської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Служби у справах дітей виконавчого комітету Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області, звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Відділу Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області, треті особи: ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, у якому просив суд:
- визнати протиправною бездіяльність Відділу освіти Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області щодо ненарахування та невиплати одноразової грошової допомоги, передбаченої статті 8 Закону України від 13 січня 2005 року №2342-IV "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" (далі по тексту - Закон №2342-IV), у розмірі шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку, випускникам навчальних закладів Щербанівської територіальної громади з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а саме:
1. ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1, адреса проживання: АДРЕСА_1 ;
2. ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_2, адреса проживання: АДРЕСА_2 ;
3. ОСОБА_3, ІНФОРМАЦІЯ_3 адреса проживання: АДРЕСА_3 ;
4. ОСОБА_4, ІНФОРМАЦІЯ_4, адреса проживання: АДРЕСА_4 ;
- зобов`язати Відділ освіти Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області нарахувати і виплатити одноразову грошову допомогу у розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідно віку випускникам навчальних закладів Щербанівської територіальної громади з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а саме:
1. ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1, адреса проживання: АДРЕСА_1 ;
2. ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_2, адреса проживання: АДРЕСА_2 ;
3. ОСОБА_3, ІНФОРМАЦІЯ_3, адреса проживання: АДРЕСА_3 ;
4. ОСОБА_4, ІНФОРМАЦІЯ_4, адреса проживання: АДРЕСА_4 .
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 05 липня 2023 року адміністративний позов керівника Полтавської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Служби у справах дітей виконавчого комітету Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області задоволено.
Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2023 року апеляційну скаргу Відділу освіти Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області задоволено частково.
Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 05 липня 2023 року скасовано. Прийнято в цій частині постанову, якою позов залишено без розгляду.
Оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції мотивоване тим, що підстави для звернення до суду з цим позовом прокурор обґрунтовував порушенням саме інтересів держави у сфері охорони дитинства й тим, що Служба у справах дітей виконавчого комітету Щербанівської сільської ради, в особі якої подано позов, і яка, на думку прокурора, уповноважена здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, захисту цих інтересів, у тому числі в судовому порядку, не здійснює.
Відповідно до висновків апеляційного суду у спірних правовідносинах не вбачається існування інтересів держави, захист яких необхідно здійснювати у обраний прокурором спосіб, а наявність визначених законом підстав для представництва ним в суді інтересів третіх осіб не доведена з посиланням на ті обставини, які вказані у частині другій статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII "Про прокуратуру" (далі по тексту - Закон №1697-VII), і можуть зумовлювати право прокурора на подання такого позову.
У справі, яка розглядається, прокурор, зазначаючи у своєму позові про необхідність захисту інтересів держави, не навів належних обґрунтувань стосовно того, у чому саме полягає порушення або загроза порушення таких інтересів і які саме інтереси держави, сумісні з вказаними у цій постанові критеріями, підлягають судовому захисту. Цей адміністративний позов подано, насамперед, в інтересах фізичних осіб, представництво інтересів яких прокурор не довів, а не держави.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
3. Не погодившись з судовим рішенням першої та апеляційної інстанцій, заступник керівника Полтавської обласної прокуратури направив до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2023 року в справі № 440/2411/23 та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Обґрунтовуючи підстави звернення з цією касаційною скаргою, скаржник посилається на приписи пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України, зазначаючи, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано норми матеріального права, оскільки їх застосовано без урахування висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі № 810/2763/17, від 30 березня 2023 року у справі № 160/12744/22, від 28 січня 2021 року у справі № 164/1907/16-а.
Скаржник зазначає, що апеляційний суд помилково зробив висновок, що адміністративний позов подано в інтересах третіх осіб, а не держави.
Касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики. Ця справа становить значний суспільний інтерес і має виняткове значення для інтересів держави у сфері охорони дитинства, забезпечення прав дітей на захист, оскільки бездіяльність відділу освіти не враховує інтересів мешканців громади, насамперед дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.
4. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 10 січня 2024 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.
Ухвалою Верховного Суду від 29 листопада 2023 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Заступника керівника Полтавської обласної прокуратури на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2023 року в справі № 440/2411/23.
5. Верховний суд ухвалою від 08 квітня 2024 року прийняв до провадження вищезазначену касаційну скаргу та призначив до розгляду в порядку письмового провадження з 09 квітня 2024 року.
ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Полтавською окружною прокуратурою в порядку положень статті 23 Закону №1697-VII було витребувано та опрацьовано інформацію щодо стану додержання вимог законодавства з питань соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування на території Щербанівської територіальної громади.
За результатами вивчення встановлено факт неналежного виконання Відділом освіти Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області вимог статті 8 Закону №2342-ІV щодо ненарахування та невиплати випускникам навчальних закладів з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, одноразової грошової допомоги в розмірі 6 прожиткових мінімумів для дитини відповідного віку.
Згідно з інформацією Відділу освіти Щербанівської сільської ради (далі також - Відділ), наданої листом від 06 лютого 2023 року № 01-20/150, встановлено, що протягом 2020-2022 років заклади освіти Щербанівської сільської ради закінчили 4 випускники із числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а саме:
1. ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_5, дитина, позбавлена батьківського піклування, у 2020 році закінчив КЗ "Розсошенська гімназія Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області";
2. ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_2, дитина, позбавлена батьківського піклування, у 2021 році закінчив заклад "Тростянецька філія І-ІІ ступенів Щербанівського ліцею Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області";
3. ОСОБА_3, ІНФОРМАЦІЯ_6, дитина, позбавлена батьківського піклування, у 2022 році закінчила заклад "Тростянецька філія І-ІІ ступенів Щербанівського ліцею Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області";
4. ОСОБА_4, ІНФОРМАЦІЯ_4, дитина, позбавлена батьківського піклування, у 2022 році закінчив КЗ "Розсошенська гімназія Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області".
Крім того, вказаним листом надано документи на підтвердження наявності у вищезазначених осіб статусів дитини-сироти та дитини, позбавленої батьківського піклування.
Також, за змістом вказаного вище листа, діти-сироти та діти, позбавлені батьківського піклування, продовжили своє навчання шляхом вступу до навчальних закладів для здобуття професійної, фахової та вищої освіти. Одноразова грошова допомога (відповідно до вимог ст.8 Закону №2342-ІV та п. 13 постанови КМ України від 05.04.1994 року № 226 "Про поліпшення виховання, навчання, соціального захисту та матеріального забезпечення дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування") дітям-сиротам та дітям, позбавленим батьківського піклування - випускникам загальноосвітніх закладів Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області, не виплачувалася.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
7. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також, виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів зазначає таке.
За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 2 Закону № 1697-VII на прокуратуру покладаються такі функції: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом та главою 12 розділу III Цивільного процесуального кодексу України; 3) нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних з обмеженням особистої свободи громадян.
Частиною 3 статті 2 цього Закону передбачено, що на прокуратуру не можуть покладатися функції, не передбачені Конституцією України.
Водночас, розділом IV Закону № 1697-VII регламентовано повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, статтею 23 якого унормовано представництво інтересів громадянина або держави в суді, згідно із частиною першою якої представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Абзацами першим та другим частини другої статті 23 Закону № 1697-VII визначено, що прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзаци перший та другий частини третьої статті 23 Закону №1697-VII).
Згідно із частиною четвертою статті 23 Закону № 1697-VII наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:
1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;
2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
При цьому, підпунктом 37 пункту 5 Розділу XII Прикінцевих положень Закону № 1697-VII було внесено зміни до статті 13 Закону України від 23.12.1997 № 776/97-ВР "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини", пункт 10 якої було викладено в новій редакції:
" 10) з метою захисту прав і свобод людини і громадянина особисто або через свого представника в установленому законом порядку:
звертатися до суду про захист прав і свобод осіб, які через фізичний стан, недосягнення повноліття, похилий вік, недієздатність або обмежену дієздатність неспроможні самостійно захистити свої права і свободи; брати участь у судовому розгляді справ, провадження в яких відкрито за його позовами (заявами, клопотаннями (поданнями);
вступати у справи, провадження в яких відкрито за позовами (заявами, клопотаннями (поданнями) інших осіб, на будь-якій стадії їх судового розгляду;
ініціювати незалежно від його участі у судовому провадженні перегляд судових рішень".
8. Отже, з урахуванням усталеної судової практики Верховного Суду, а також положень законодавства, яке регламентує порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді (стаття 131-1 Конституції України, стаття 23 Закону №1697-VII, стаття 53 КАС України) таке представництво реалізуються в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
При цьому захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
9. Водночас можливість процесуального представництва прокурором в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист за правилами частини другої статті 23 Закону № 1697-VII виникала лише у разі доведення прокурором існування передбачених законом підстав для цього, зокрема, неспроможність ними самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, нездійснення або неналежне здійснення захисту цих осіб законними представниками або органами, яким законом надано право захищати їх права, свободи та інтереси.
Також, за наслідками внесення змін до Конституції України Законом № 1401-VIII Конституцію доповнено статтею 131-1, згідно із якою в Україні діє прокуратура, функції якої визначено в цій самій статті, зокрема пунктом 3 частини першої якої до функцій прокуратури віднесено представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Тобто, з переліку функцій прокуратури вилучено низку не властивих (за європейськими стандартами) їй функцій, таких як: нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина; нагляд за додержанням законів із цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами (так званий "загальний нагляд"); нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних із обмеженням особистої свободи громадян.
Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
10. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
У Рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" навів мотиви, згідно з якими інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).