ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 квітня 2024 року
м. Київ
справа № ЗД/380/5/23
адміністративне провадження № К/990/25749/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мартинюк Н.М.,
суддів - Жука А.В., Соколова В.М.,
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу №ЗД/380/5/23
за заявою Львівського комунального автотранспортного підприємства №1
про забезпечення позову до подання позовної заяви
за касаційною скаргою Державної служби України з безпеки на транспорті
на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2023 року (головуючий суддя: Коморний О.І.)
та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 1 червня 2023 року (головуючий суддя: Кухтей Р.В., судді: Нос С.П., Шевчук С.М.)
ВСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст заяви про забезпечення позову
10 лютого 2023 року Львівське комунальне автотранспортне підприємство №1 (далі також - "ЛК АТП №1") звернулося до Львівського окружного адміністративного суду із заявою про забезпечення позову до подання позовної заяви, у якій просило суд:
- забезпечити позов шляхом зупинення дії наказу Державної служби України з безпеки на транспорті №82 від 6 лютого 2023 року "Про прийняття рішення щодо анулювання ліцензії повністю на підставі акта" до набрання законної сили судовим рішенням у даній справі.
В обґрунтування заяви про забезпечення позову заявник вказував, що відповідно до наказу Державної служби України з безпеки на транспорті від 7 жовтня 2022 року №499 у період часу з 17 жовтня 2022 року до 21 жовтня 2022 року проведено позаплановий захід державного нагляду за додержанням ЛК АТП №1 ліцензійних умов. За підсумками перевірки складено Акт №11 від 21 жовтня 2022 року за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) за додержанням ліцензіатом вимог законодавства у сфері провадження господарської діяльності з перевезення пасажирів, небезпечних вантажів та небезпечних відходів автомобільним транспортом, міжнародних перевезень пасажирів та вантажів автомобільним транспортом.
У ході перевірки на підтвердження дотримання підпункту 3 пункту 10 Ліцензійних умов було надано оригінали 243 посвідчень водія підприємства про проходження медичної підготовки за формою №143-0, яка передбачена Порядком медичної підготовки водіїв та кандидатів у водії транспортних засобів, затвердженим наказом Міністерства охорони здоров`я України від 28 листопада 1997 року №339 (надалі - "Порядок").
У пункті 3.3. Опису виявлених порушень вимог законодавства Акту від 21 жовтня 2022 року №11 вказано підпункт 3 пункту 10 Ліцензійних умов: виявлено, що ліцензіат допускає водіїв для роботи на внутрішніх перевезеннях пасажирів автобусами без проходження періодичного навчання методів надання першої до медичної допомоги потерпілим внаслідок дорожньо-транспортних пригод, а саме: з 427 водіїв у 184 водіїв відсутні сертифікати. На думку посадових осіб Укртрансбезпеки, які здійснювали державний нагляд (контроль), ЛК АТП №1 пред`явило належні документи на підтвердження дотримання вимог підпункту 3 пункту 10 Ліцензійних умов, а саме посвідчення водія підприємства про проходження медичної підготовки за формою №143-0, однак такі були надані не на всіх водіїв, зокрема, відсутні 184 посвідчення.
Заявник указував, що законодавством передбачений документ під назвою "посвідчення", а не "сертифікат", як це зазначено у Акті від 21 жовтня 2022 року №11.
Також заявник зазначав про те, що за результатами позапланової перевірки Укртрансбезпекою прийнято розпорядження від 24 жовтня 2022 року №125/2022 щодо усунення порушень, виявлених під час проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) за додержанням ліцензіатом вимог законодавства у сфері провадження господарської діяльності з перевезення пасажирів, небезпечних вантажів та небезпечних відходів автомобільним транспортом, міжнародних перевезень пасажирів та вантажів автомобільним транспортом, яким зобов`язано ЛК АТП №1 усунути виявлені порушення у строк до 19 грудня 2022 року.
У цьому контексті заявник вказував, що листом від 16 грудня 2022 року ЛК АТП №1 повідомило Укртрансбезпеку про усунення порушень згідно вимог розпорядження, у тому числі, про забезпечення проведення періодичного навчання водіїв методів надання першої домедичної допомоги потерпілим внаслідок дорожньо-транспортних пригод. ЛК АТП №1 усунуло порушення, що визначені в Акті від 21 жовтня 2022 року №11, зокрема, всі водії підприємства (454 осіб) отримали посвідчення водія підприємства про проходження медичної підготовки" за формою №143-0.
Надалі відповідно до наказу Державної служби України з безпеки на транспорті від 17 січня 2023 року №36 в період часу з 30 січня 2023 року до 1 лютого 2023 року проведено повторний позаплановий захід державного нагляду за додержанням ЛК АТП №1 ліцензійних умов. За підсумками перевірки складено Акт №2 від 1 лютого 2023 року за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) за додержанням ліцензіатом вимог законодавства у сфері провадження господарської діяльності з перевезення пасажирів, небезпечних вантажів та небезпечних відходів автомобільним транспортом, міжнародних перевезень пасажирів та вантажів автомобільним транспортом.
У ході перевірки ЛК АТП №1 пред`явило 454 оригінали посвідчення водія підприємства про проходження медичної підготовки за формою №143-0. Однак, на думку Укртрансбезпеки, пред`явлені посвідчення не відповідають вимогам чинного законодавства, оскільки водії підприємства повинні були мати довідки, що передбачені Постановою Кабінету Міністрів України від 21 листопада 2012 року №1115, а не наказом Міністерства охорони здоров`я України від 28 листопада 1997 року №339.
Заявник зазначав, що серед опису виявлених порушень (сторінка 20-21 Акту №2 від 1 лютого 2023 року), у тому числі вказано порушення вимог підпункту 3 пункту 10 Ліцензійних умов, а саме: виявлено, що ліцензіат допускає 454 водія для роботи на внутрішніх перевезеннях пасажирів автобусами без проходження періодичного навчання методів надання першої домедичної допомоги потерпілим внаслідок дорожньо-транспортних пригод, а саме: довідки не відповідають встановленим вимогам згідно постанови Кабінету Міністрів України від 21 листопада 2012 року №1115. Водночас Постановою Кабінету Міністрів України від 21 листопада 2012 року №1115 передбачено документ під назвою "посвідчення", а не "довідка".
За результатами заходу держаного нагляду Укртрансбезпекою також складено Акт №2/1 від 1 лютого 2023 року про повторне порушення ліцензіатом Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з перевезення пасажирів, небезпечних вантажів та небезпечних відходів автомобільним транспортом, міжнародних перевезень пасажирів та вантажів автомобільним транспортом.
У пункті 1 Акту №2/1 від 1 лютого 2023 року зазначено про те, що виявлено, що ліцензіат допускає 454 водія для роботи на внутрішніх перевезеннях пасажирів автобусами без проходження періодичного навчання методів надання першої домедичної допомоги потерпілим внаслідок дорожньо-транспортних пригод, а саме: довідки не відповідають встановленим вимогам згідно постанови Кабінету Міністрів України від 21 листопада 2012 року №1115. У графі Акту "зазначення розпорядчого документа, у якому було попереднє порушення з посиланням на відповідне порушення Ліцензійних умов" вказано Акт від 21 жовтня 2022 року №11.
Заявник зазначав, що з огляду на вказане виникла ситуація, що на думку посадових осіб Укртрансбезпеки, які проводили захід державного нагляду (контрою) у період часу з 17 жовтня 2022 року до 21 жовтня 2022 року, посвідчення водія підприємства про проходження медичної підготовки за формою №143-0, відповідають вимогам Ліцензійних умов, а на думку посадових осіб Укртрансбезпеки, які проводили захід державного нагляду (контрою) в період часу з 30 січня 2023 року до 1 лютого 2023 року, посвідчення водія підприємства про проходження медичної підготовки за формою №143-0 не відповідають вимогам Ліцензійних умов.
Заявник стверджував, що не допускав повторності порушення підпункту 3 пункту 10 Ліцензійних умов, оскільки в Акті №11 від 21 жовтня 2022 року не вказувалось про те, що надані посвідчення не відповідають встановленим вимогам постанови Кабінету Міністрів України від 21 листопада 2012 року №1115, та на час повторної перевірки підприємства такі посвідчення були у всіх водіїв.
Також заявник зазначав, що 6 лютого 2023 року Державна служба України з безпеки на транспорті прийняла наказ № 82 "Про прийняття рішення щодо анулювання ліцензії повністю на підставі Акта".
Згідно з пунктом 1 наказу від 6 лютого 2023 № 82 Державна служба України з безпеки на транспорті анулювала ліцензію повністю Львівському комунальному автотранспортному підприємству №1 (код ЄДРПОУ 23884071), серії АЕ № 573198, що діє з 25 травня 2012 року, на право провадження господарської діяльності з перевезення пасажирів, небезпечних вантажів та небезпечних відходів автомобільним транспортом, міжнародних перевезень пасажирів та вантажів автомобільним транспортом з дозволеним видом робіт: внутрішні перевезення пасажирів легковими автомобілями на замовлення, внутрішні перевезення пасажирів на таксі, внутрішні перевезення пасажирів автобусами та міжнародні перевезення пасажирів автобусами; місцезнаходження юридичної особи: 79066, Львівська обл., м. Львів, вул. Ґрунтова, буд. 1 Б. Підстава: Акт про повторне порушення ліцензіатом Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з перевезення пасажирів, небезпечних вантажів та небезпечних відходів автомобільним транспортом, міжнародних перевезень пасажирів та вантажів автомобільним транспортом від 1 лютого 2023 року №2/1.2.
У цьому контексті заявник вказував, що очевидними є ознаки протиправності наказу Державної служби України з безпеки на транспорті від 6 лютого 2023 року №82 та порушення прав й інтересів ЛК АТП №1, тому підприємство звертатиметься з позовом про визнання протиправним та скасування цього наказу.
Заявник зауважував, що ЛК АТП №1 створене рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 7 листопада 1995 року № 652, підпорядковане департаменту міської мобільності та вуличної інфраструктури Львівської міської ради, є найбільшим автобусним перевізником у Львівській МТГ, обслуговує 30 автобусних маршрутів, що складає у відсотковому показнику 51% від загальної кількості маршрутів Львівської МТГ, частка перевезення пасажирів Львівської МТГ становить 71,6%. ЛК АТП №1 здійснює внутрішні перевезення пасажирів автобусами на підставі ліцензії серії АЕ №573198, що діє з 25 травня 2012 року.
Крім цього, заявник наголошував, що ЛК АТП №1 має мобілізаційне завдання з перевезення населення пасажирським автомобільним транспортом і у воєнний час відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 5 грудня 2018 року №1043-0039 та розпорядження голови Львівської обласної державної адміністрації від 5 червня 2019 року №22т на підприємстві розроблений мобілізаційний план та укладено договір з обласною державною адміністрацією на виконання мобілізаційного завдання від 20 червня 2019 року №15.
Заявник зазначав, що для здійснення пасажирських перевезень ЛК АТП №1 задіяно 285 автобусів. У власності підприємства, серед іншого, наявні нові низькопідлогові автобуси великого класу пасажиромісткістю 100 чол., зокрема, 115 автобусів марки ЕЛЕКТРОН А18501 (український виробник), 100 автобусів марки МАЗ 203069, 20 автобусів середнього класу марки АТАМАН. Одночасно з цим ЛК АТП №1 проводить тендерну процедуру за рахунок коштів Європейського інвестиційного банку на постачання нових низькопідлогових автобусів, довжиною 12 м на загальну суму до 12 млн евро, без ПДВ.
Заявник звертав увагу, що в умовах правового режиму воєнного стану, крім пасажирських перевезень на автобусних маршрутах Львівської МТГ, підприємство задовольняє потреби Збройних Сил України, здійснює безкоштовне перевезення військовослужбовців на підставі звернень територіальних центрів комплектування та соціальної підтримки, військових частин та інших військових формувань, перевезення десятків - сотень тисяч внутрішньо переміщених осіб, регулярно виділяє автобуси та забезпечує перевезення, пов`язані із належною організацією поховання військовослужбовців, які загинули під час російсько-української війни (в середньому виділяється приблизно 110 автобусів в місяць), а також здійснює інші перевезення, в яких виникає потреба в інтересах захисту України.
Заявник наголошував, що їхнє підприємство надає можливість офіційно працювати і отримувати заробітну плату 686 працівникам, загальна сума податків, зборів, платежів, нарахованих, утриманих та сплачених ЛК АТП №1 до державного і місцевого бюджету, протягом звітного 2022 податкового року складає: 56386941,98 грн.
Заявник доводив, що у разі не задоволення заяви про забезпечення позову, у зв`язку з набранням оскарженим наказом сили та анулюванням ліцензії настануть негативні наслідки для ЛК АТП №1, що створить очевидну небезпеку заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача та третіх осіб (Львівській МТГ) у зв`язку з припиненням автобусних перевезень підприємством, розірвання укладених договорів на перевезення, звільнення працівників, а для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.
Також заявник стверджував, що це унеможливить виплату заробітної плати працівникам, що в свою чергу також потягне за собою несплату із доходів працівників сум податків та обов`язкових платежів до бюджету. Підприємство не зможе здійснювати розрахунок з контрагентами (постачальниками), забезпечувати ремонт та технічне обслуговування автобусів та іншого майна підприємства.
Крім цього, ЛК АТП №1 зазначало, що є орендарем виробничих будівель, споруд, технічного майданчика (матеріально-технічної бази, що використовується для господарської діяльності з перевезення пасажирів, стоянки автобусів), що розташовані у військовому гарнізоні і згідно договорів оренди, укладених з Квартирно-експлуатаційним відділом міста Львова, ЛК АТП №1 щомісяця зобов`язане сплачувати близько 310 тис грн орендної плату, несплата якої буде підставою для розірвання договорів оренди та повернення орендованого майна.
На цій основі заявник стверджував, що невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист, поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він має намір звернутися до суду. Вказував, що вжиття таких заходів жодним чином не зумовлює фактичного вирішення спору по суті, а спрямовано лише на збереження існуючого становища до розгляду справи по суті.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2023 року, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 1 червня 2023 року, заяву задоволено частково:
- застосовано заходи забезпечення позову до подання позовної заяви Львівським комунальним автотранспортним підприємством №1;
- зупинено дію пункту 1 наказу Державної служби України з безпеки на транспорті від 6 лютого 2023 року №82 "Про прийняття рішення щодо анулювання ліцензії повністю на підставі Акта", яким наказано анулювати ліцензію повністю Львівському комунальному автотранспортному підприємству №1 (код ЄДРПОУ 23884071), серії АЕ №573198, що діє з 25 травня 2012 року, на право провадження господарської діяльності з перевезення пасажирів, небезпечних вантажів та небезпечних відходів автомобільним транспортом, міжнародних перевезень пасажирів та вантажів автомобільним транспортом з дозволеним видом робіт: внутрішні перевезення пасажирів легковими автомобілями на замовлення, внутрішні перевезення пасажирів на таксі, внутрішні перевезення пасажирів автобусами та міжнародні перевезення пасажирів автобусами; місцезнаходження юридичної особи: 79066, Львівська обл., м. Львів, вул. Ґрунтова, буд. 1 Б. Підстава: Акт про повторне порушення ліцензіатом Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з перевезення пасажирів, небезпечних вантажів та небезпечних відходів автомобільним транспортом, міжнародних перевезень пасажирів та вантажів автомобільним транспортом від 1 лютого 2023 року №2/1.2, - до набрання законної сили відповідним судовим рішенням;
- у задоволенні іншої частини заяви відмовлено.
Задовольняючи частково заяву, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з відсутності очевидних ознак протиправності наказу Державної служби України з безпеки на транспорті від 6 лютого 2023 року №82 "Про прийняття рішення щодо анулювання ліцензії повністю на підставі Акта". У цьому контексті суд зазначив, що правомірність цього наказу не може бути оцінена при вирішенні питання про вжиття заходів забезпечення позову, оскільки буде вирішенням спору по суті без повного та всебічного з`ясування всіх обставин справи та перевірки їх доказами. Тому суд дійшов висновку про відсутність підстав для вжиття заходів забезпечення позову з підстав, визначених пунктом 2 частини другої статті 150 КАС України.
Водночас суд виснував, що невжиття заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії індивідуального акта та подальше набрання ним чинності через 30 календарних днів з дня його прийняття, навіть при зверненні у вказаний строк заявником до суду, унеможливить ефективний захист та унеможливить поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він має намір звернутися до суду.
Суд також врахував, що співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками невжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб: мешканців Львівській МТГ для яких буде припинено автобусні перевезення підприємством; працівників, внаслідок розірвання укладених договорів на перевезення, для відновлення прав та інтересів яких необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.
У цьому контексті суд зазначив, що розгляд справи судом і прийняття рішення, яке не спричинить ефективного захисту та поновлення порушених прав, не буде відповідати завданням та основним засадам адміністративного судочинства, визначеним у статті 2 КАС України.
На цій основі суд дійшов висновку про наявність підстав для вжиття заходів забезпечення позову. Для належного захисту прав позивача суд вважав достатнім забезпечення позову шляхом зупинення дії пункту 1 наказу Державної служби України з безпеки на транспорті від 6 лютого 2023 року №82. Суд указав, що застосування подібного заходу забезпечення позову є наданням тимчасового захисту можливо порушених прав заявника та відповідає завданням, засадам та принципам адміністративного судочинства. Водночас зупинення інших пунктів наказу не є необхідним, оскільки такі права позивача не порушують.
Короткий зміст касаційної скарги та відзиву
Державна служба України з безпеки на транспорті просить Верховний Суд скасувати ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2023 року і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 1 червня 2023 року та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні заяви ЛК АТП №1 про забезпечення позову.
Скаржник посилається на порушення судами норм процесуального права, зокрема приписів статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - "КАС України").