ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 квітня 2024 року
м. Київ
справа № 320/2796/23
адміністративне провадження № К/990/42628/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Бучик А.Ю. та Шарапи В.М., розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Сіпан"
до Томашівської сільської ради
про визнання протиправним та скасування рішення
за касаційною скаргою Томашівської сільської ради
на рішення Київського окружного адміністративного суду від 23 травня 2023 року (ухвалене суддею-доповідачем Панченко Н.Д.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2023 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Аліменка В.О., суддів Бєлової Л.В., Кучми А.Ю.),
У С Т А Н О В И В :
Короткий зміст позовних вимог
1. У лютому 2023 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Сіпан" (далі - ТОВ "Сіпан", позивач) звернулося до суду з адміністративним позовом до Томашівської сільської ради (далі також - відповідач, скаржник), в якому просило визнати протиправним та нечинним рішення Томашівської сільради від 12 липня 2022 року № 14-25-VIII "Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки комунальної власності, кадастровий номер 3224983300:02:003:0026 в адміністративно-територіальних межах Томашівської сільської територіальної громади за межами с. Кощіївка Фастівського району Київської області" (далі - оскаржуване рішення).
2. Позивач стверджує, що відповідачем в оскаржуваному рішенні завищено показник нормативної грошової оцінки спірної земельної ділянки, що, в свою чергу, призведе до додаткових матеріальних витрат на сплату позивачем орендної плати за землю; наведені в оскаржуваному рішенні показники нормативної грошової оцінки не відповідають вимогам чинного законодавства України у сфері нормативної оцінки земель, оскільки розраховані на підставі вихідних даних, які є неналежним та недостовірними.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 23 травня 2023 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2023 року, адміністративний позов задоволено повністю.
4. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що розмір нормативної грошової оцінки спірної земельної ділянки в оскаржуваному рішенні розраховано на підставі вихідних даних, які не відповідають вимогам пункту 4 Методики нормативної грошової оцінки земельних ділянок, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 03 листопада 2021 року № 1147 (далі - Методика), у зв`язку з чим наявні підстави для визнання протиправним та скасування оскаржуваного рішення.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального та процесуального права, Томашівська сільська рада звернулася з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення Київського окружного адміністративного суду від 23 травня 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2023 року, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
6. В обґрунтування касаційної скарги, що подана, зокрема, на підставі пунктів 1, 3, 4 частини четвертої та пунктів 1, 2 частини третьої статті 353 КАС України, скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій з порушенням статті 12 КАС України віднесли цю справу до справ незначної складності, оскільки помилково вважали, що оскаржуване рішення є індивідуальним актом.
7. Вказане, за твердженням скаржника, стало підставою для обрання судами попередніх інстанцій невірного способу захисту порушеного права позивача.
8. Скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення статті 23 Закону України "Про оцінку земель" від 11 грудня 2003 року №1378-IV (далі - Закон №1378-IV). З огляду на це, у касаційній скарзі Томашівська сільська рада наголошує на необхідності формування Верховним Судом правового висновку щодо ефективності такого способу захисту права позивача як скасування судом рішення сільської, селищної, міської ради про затвердження документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок у разі встановлення застосування її розробником, при виготовленні такої технічної документації, неналежних вихідних даних.
9. Крім того, відповідач зазначає, що суди попередніх інстанцій не врахували висновки Великої Палати Верховного Суду, які викладені у постанові від 09 листопада 2021 року у справі № 635/4233/19, про те, що Суд може самостійно визначити розмір нормативної грошової оцінки земельної ділянки.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
10. Касаційна скарга надійшла до Суду 18 грудня 2023 року.
11. Ухвалою Верховного Суду від 28 грудня 2023 року відкрито касаційне провадження у справі №320/2796/23 витребувано адміністративну справу та запропоновано позивачу надати відзив на касаційну скаргу.
12. Ухвалою Верховного Суду від 03 квітня 2024 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 04 квітня 2024 року.
13. Під час розгляду цієї справи в касаційному порядку позивачем заявлено клопотання про розгляд справи у судовому засіданні за його участі, в задоволенні якого було відмовлено ухвалою Верховного Суду від 03 квітня 2024 року.
Позиція інших учасників справи
14. Від позивача 05 січня 2024 року надійшов відзив на касаційну скаргу Томашівської сільської ради, в якому позивач вказує, що касаційна скарга є необґрунтованою, оскільки підстави касаційного оскарження судових рішень у цій справі, які наведені скаржником, є неточними і абстрактними. Зазначає про помилкове посилання скаржника на висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 09 листопада 2021 року у справі № 635/4233/19, оскільки останній стосується укладання додаткової угоди до договору оренди, тобто регулює приватно-правові відносини. Крім того, щодо наведених доводів Томашівської сільської ради в частині обраного способу захисту прав позивача у цій справі ТОВ "Сіпан" вказує, що лише шляхом скасування оскаржуваного рішення відповідача можливе повне відновлення законних прав позивача. Також вказує, що доводи касаційної скарги, які стосуються помилкового віднесення вказаної справи до справ незначної складності, містять лише посилання на статтю 12 КАС України без жодних обґрунтувань, тому не можуть бути враховані під час касаційного перегляду цієї справи.
Обставини справи, встановлені судами попередніх інстанцій
15. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що згідно Витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності земельна ділянка площею 7,9588 га, кадастровий номер 3224983300:02:003:0026 перебуває у комунальній власності Томашівської сільської ради.
16. Відповідно до Витягу з Державного земельного кадастру ТОВ "Сіпан" є орендарем цієї земельної ділянки, цільове призначення - 11.01 Для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємствами, що пов`язані з користуванням надрами; категорія земель - землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення; вид використання земельної ділянки - розміщення та експлуатації основних підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємствами, що пов`язані з користуванням надрами.
17. Рішенням Томашівської сільради від 12 липня 2022 року №14-25-VIII "Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки комунальної власності, кадастровий номер 3224983300:02:003:0026 в адміністративно-територіальних межах Томашівської сільської територіальної громади за межами с. Кощіївка Фастівського районі Київської області" за наслідками розгляду розробленої ТОВ "НОРМАТИВ ПЛЮС" технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки, кадастровий номер 3224983300:02:003:0026, керуючись статтею 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР), відповідно до статті 12 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), статей 13, 15, 18, 23 Закону №1378-IV, Методики №1147, враховуючи рекомендації постійної комісії з питань земельних відносин, природокористування, екології, містобудування, архітектури, благоустрою, житлово-комунального господарства, енергоефективності, транспорту та будівництва, затверджено технічну документацію з нормативної грошової оцінки земельної ділянки комунальної власності, кадастровий номер 3224983300:02:003:0026 в адміністративно-територіальних межах Томашівської сільської територіальної громади за межами с. Кощіївка Фастівського районі Київської області; нормативна грошова оцінка вказаної земельної ділянки становить 10778762,02 грн.
18. Вважаючи вищевказане рішення відповідача про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки комунальної власності кадастровий номер 3224983300:02:003:0026 в адміністративно-територіальних межах Томашівської сільської територіальної громади за межами с. Кощіївка Фастівського району Київської області протиправним, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи
19. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
20. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
21. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
22. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
23. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
24. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Київського окружного адміністративного суду від 23 травня 2023 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2023 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи є частково обґрунтованими з огляду на таке.
25. Як убачається з рішень, що ухвалені у цій справі, спірні правовідносини стосуються вирішення питання правомірності ухваленого Томашівською сільською радою рішення від 12 липня 2022 року № 14-25-VIII "Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки комунальної власності, кадастровий номер 3224983300:02:003:0030 в адміністративно-територіальних межах Томашівської сільської територіальної громади за межами с. Кощіївка Фастівського району Київської області".
26. Водночас доводи касаційної скарги передусім стосуються застосованого судами способу захисту порушених прав, а саме скасування оскаржуваного рішення Томашівської сільської ради.
27. Аналізуючи вказані доводи колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що з метою перевірки правильності заявлених у касаційній скарзі Томашівської сільської ради доводів необхідно встановити чи має оспорюване у цій справі рішення ознаки нормативно-правового акта.
28. Відповідно до частини першої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
29. Згідно зі статтею 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
30. Відповідно до пункту "в" частини першої статті 96 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) землекористувачі зобов`язані, зокрема, своєчасно сплачувати земельний податок або орендну плату.
31. Статтею 201 ЗК України передбачено, що грошова оцінка земельних ділянок визначається на рентній основі. Залежно від призначення та порядку проведення грошова оцінка земельних ділянок може бути нормативною і експертною. Нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель тощо. Експертна грошова оцінка використовується при здійсненні цивільно-правових угод щодо земельних ділянок. Грошова оцінка земельних ділянок проводиться за методикою, яка затверджується Кабінетом Міністрів України.
32. Частиною першою статті 13 Закону № 1378-IV передбачено, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться, зокрема, у разі визначення розміру орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності.
33. Відповідно до статті 1 Закону № 1378-IV, нормативна грошова оцінка земельних ділянок - капіталізований рентний дохід із земельної ділянки, визначений за встановленими і затвердженими нормативами.
34. Статтею 18 Закону № 1378-IV встановлено, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться відповідно до державних стандартів, норм, правил, а також інших нормативно-правових актів на землях усіх категорій та форм власності. Нормативна грошова оцінка земельних ділянок, розташованих у межах населених пунктів, незалежно від їх цільового призначення, проводиться не рідше, ніж один раз на 5-7 років.
35. Згідно з положеннями статті 23 Закону № 1378-IV виготовлена технічна документація нормативної грошової оцінки земельних ділянок у межах населених пунктів затверджується відповідною сільською, селищною, міською радою.
36. Рішення рад щодо технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок набирають чинності у строки, встановлені відповідно до пункту 271.2 статті 271 ПК України. Зокрема, у цьому пункті зазначено, що рішення рад щодо нормативної грошової оцінки земельних ділянок, розташованих у межах населених пунктів, офіційно оприлюднюється відповідним органом місцевого самоврядування до 15 липня року, що передує бюджетному періоду, в якому планується застосування нормативної грошової оцінки земель або змін (плановий період). В іншому разі норми відповідних рішень застосовуються не раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим періодом.
37. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що нормативна грошова оцінка землі проводиться в обов`язковому порядку для визначення розміру орендної плати за землі комунальної та державної форм власності. При цьому, технічна документація з нормативної грошової оцінки земельних ділянок, розташованих у межах населених пунктів, затверджується рішенням відповідної сільської, селищної чи міської ради. Таке рішення офіційно оприлюднюється відповідним органом місцевого самоврядування до 15 липня року, що передує бюджетному періоду, в якому планується застосування нормативної грошової оцінки земель або змін (плановий період). В іншому разі норми відповідних рішень застосовуються не раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим періодом.
38. Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду України від 2 березня 2016 року у справі № 3-476гс15, Верховного Суду від 31 липня 2018 року у справі № 804/7823/14, від 30 жовтня 2018 року у справі № 804/2111/14, від 12 листопада 2018 року у справі № 814/789/17, від 20 грудня 2018 року у справі № 826/11716/17, від 28 вересня 2020 року у справі № 808/995/18, від 9 лютого 2022 року у справі № № 808/1284/16 та від 1 червня 2022 року у справі № 640/13150/19.
39. Відповідно до статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
40. Пунктами 34-35 частини першої статті 26 Закону №280/97-ВР визначено перелік питань, які відносяться до виключної компетенції сільських, селищних та міських рад, до яких, серед іншого, належить вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин та затвердження ставок земельного податку відповідно до Податкового кодексу України.
41. Частинами першою, другою та десятою статті 59 Закону №280/97-ВР передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
42. Відповідно до частини дванадцятої цієї ж статті визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
43. Згідно із статтею 1 цього Закону регуляторний акт - це:
прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;
прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом;
регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти;
регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами;
44. Згідно зі статтею 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування; індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
45. Правові висновки щодо застосування статті 4 КАС України та статті 1 Закон України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" в аспекті визначення ознак нормативно-правового регуляторного акта викладені у постановах Верховного Суду від 21 грудня 2019 року у справі № 826/14366/15, від 9 квітня 2020 року у справі № 807/150/16, від 9 грудня 2020 року у справі № 813/746/18, від 24 червня 2021 року у справі № 560/3160/20, від 1 лютого 2022 року у справі № 160/1936/21, від 20 травня 2022 року у справі № 160/9717/21 та від 11 вересня 2023 року у справі № 320/258/19.
46. Згідно з цього правового висновку нормативно-правові акти - це акти, які встановлюють, змінюють (скасовують), припиняють загальні правила регулювання однотипних відносин; розраховані на широке коло осіб та на довгострокове неодноразове застосування; зазвичай невизначеність дії у часі; встановлюють загальні правила поведінки; регулювання однотипних відносин; ті, що визначають права і обов`язки громадян, мають бути доведені до відома населення; не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.
47. Господарський кодекс України (далі - ГК України) у статті 1 визначає господарські відносини як відносини виникають у процесі організації та здійснення господарської діяльності між суб`єктами господарювання, а також між суб`єктами господарювання та іншими учасниками відносин у сфері господарювання.