ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
03 квітня 2024 року
м. Київ
справа № 826/16498/16
адміністративне провадження № К/990/13619/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Стрелець Т.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 18.10.2021 (головуючий суддя: Каракашьян С.К.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.02.2022 (головуючий суддя: Мєзєнцев Є.І., судді: Сорочко Є.О., Файдюк В.В.) у справі №826/16498/16 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Безпечні технології утилізації" до Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України, Міністра екології та природних ресурсів України Семерака Остапа Михайловича, Заступника начальника відділу дозвільно-ліцензійної діяльності та контролю Департаменту екологічної безпеки Міністерства екології та природних ресурсів України Шкамардіної Альони Олександрівни, Головного спеціаліста відділу дозвільно-ліцензійної діяльності та контролю Департаменту екологічної безпеки Міністерства екології та природних ресурсів України ОСОБА_3, за участю третьої особи без самостійних вимог на предмет спору: Державної регуляторної служби України про визнання протиправними дій та рішень,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У жовтні 2016 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Безпечні технології утилізації" (далі - ТОВ "Безпечні технології утилізації" або позивач) звернулося до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України (далі - Міндовкілля України або відповідач-1), Міністра екології та природних ресурсів України Семерака Остапа Михайловича (далі - відповідач-2), Заступника начальника відділу дозвільно-ліцензійної діяльності та контролю Департаменту екологічної безпеки Міністерства екології та природних ресурсів України Шкамардіної Альони Олександрівни (далі- відповідач-3), Головного спеціаліста відділу дозвільно-ліцензійної діяльності та контролю Департаменту екологічної безпеки Міністерства екології та природних ресурсів України ОСОБА_3 (далі відповідач-4), за участю третьої особи без самостійних вимог на предмет спору: Державної регуляторної служби України (далі - ДРС України або третя особа), в якому просило визнати протиправним і скасувати наказ Міністерства екології та природних ресурсів України від 28.09.2016 № 362 "Про видачу, переоформлення, відмову у видачі та анулювання ліцензій" в частині анулювання ТОВ "Безпечні технології утилізації" ліцензії на право провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами.
Також до Окружного адміністративного суду міста Києва було подано позов ТОВ "Безпечні технології утилізації" (справа № 826/15571/16), в якому позивач просив суд:
визнати протиправними дії Міністра екології та природних ресурсів України щодо видачі наказу від 20.09.2016 № 343 про проведення позапланових заходів в частині призначення проведення позапланової перевірки дотримання ліцензійних умов позивача;
визнати протиправними дії членів комісії щодо проведення перевірки та складання акту позапланової перевірки від 23.09.2016 № 03/16.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.09.2017 судом було задоволено клопотання представника позивача та об`єднано в одне провадження справи № 826/16498/16 та № 826/15571/16. Справі присвоєно номер №826/16498/16.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 14.09.2018 провадження у справі було зупинено у зв`язку із призначенням експертизи.
З огляду на надходження 29.11.2019 від Київського науково-дослідного інституту судових експертиз повідомлення про неможливість надання висновку судово-технічної експертизи документів, судом першої інстанції ухвалою від 07.12.2019 було поновлено провадження у справі.
Окружний адміністративний суд м. Києва рішенням від 18.10.2021, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.02.2022, позов задовольнив частково:
визнав протиправним і скасував наказ Міністерства екології та природних ресурсів України від 28.09.2016 № 362 "Про видачу, переоформлення, відмову у видачі та анулювання ліцензій" в частині анулювання ТОВ "Безпечні технології утилізації" ліцензії на право провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами;
визнав протиправними дії членів комісії Мінприроди в складі голови комісії Шкамардіної Альони Олександрівни - заступника начальника відділу дозвільно-ліцензійної діяльності та контролю Департаменту екологічної безпеки та ОСОБА_3 - головного спеціаліста дозвільно-ліцензійної діяльності та контролю Департаменту екологічної безпеки щодо складання акту позапланової перевірки додержання ТОВ "Безпечні технології утилізації" ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами від 23.09.2016 № 03/16 - 1.
У іншій частині позовних вимог відмовив.
Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій в частині задоволених позовних вимог, Міндовкілля України (відповідач-1) подало касаційну скаргу, у якій просить суд скасувати в оскаржуваній частині рішення судів попередніх інстанцій і в цій частині ухвалити нову постанову про відмову у задоволенні позову.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 13.07.2022 відкрито касаційне провадження у справі.
Ухвалою Верховного Суду від 02.04.2024 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
Позовна заява обґрунтована тим, що в оскаржуваному наказі (від 28.09.2016 №362) в якості підстави для анулювання ліцензії визначено пункт 7 частини другої статті 16 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" (підставою для прийняття рішення про анулювання ліцензії є акт про виявлення недостовірності даних у документах, поданих суб`єктом господарювання разом із заявою про отримання ліцензії), проте, всупереч вимогам пункту 14 статті 19 Закону України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності", за результатами проведеної перевірки такий акт у вигляді окремого документу не складався. Натомість результати перевірки були оформлені актом позапланової перевірки додержання ТОВ "Безпечні технології утилізації" ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами від 23.09.2016 №03/16.
Водночас, за позицією позивача, акт позапланової перевірки від 23.09.2016 №03/16 може свідчити лише про порушення ліцензіатом вимог ліцензійних умов, проте аж ніяк не може вважатися законодавчо визначеною підставою, в розумінні положень пункту 7 частини другої статті 16 Закону України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності", для анулювання ліцензії.
Також позивач стверджує, що позапланова перевірка додержання ТОВ "Безпечні технології утилізації" ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, у порушення вимог статті 19 Закону України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності", проведена без погодження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, яке надається на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування.
Крім того, позивач також наполягає, що під час проведення перевірки члени комісії порушили основоположні принципи проведення перевірки щодо об`єктивності, повноти та неупередженості, зокрема: внесли до акту недостовірну інформацію щодо відсутності певних одиниць обладнання на території бази ТОВ "Безпечні технології утилізації", а також про відсутність позивача за адресою; відмовилися приймати ряд дозвільних та технологічних документів, тощо.
Позивач також зазначає і про дефектність акту перевірки, позаяк у ньому відсутній детальний опис виявлених порушень із посиланням на конкретні норми нормативно-правових актів, які були порушені ліцензіатом.
І на останок позивач також наголосив, що відповідач не ознайомив ліцензіата із оскаржуваним наказом від 28.09.2016 № 362 про анулювання ліцензії.
Відповідач-1 позов не визнав. Наполягає, що перевірка була проведено на підставі звернення директора позивача, та за погодженням з Державною регуляторною службою України. У ході проведеної перевірки було виявлено, що у позивача відсутні висновки екологічної експертизи та дозволи на викиди в атмосферне повітря. Крім того, на майданчик позивача накладено арешт в межах кримінального провадження. Також позивач не повідомив про зміну керівника.
Міндовкілля також стверджує, що анулювання ліцензії було здійснено на підставі акту про виявлення недостовірності даних, у документах поданих ТОВ "Безпечні технології утилізації" разом із заявою про отримання ліцензії №03/16-1 від 23.09.2016, який складений у вигляді окремого документа.
До відзиву відповідачем-1 було надано копію акту про виявлення недостовірності даних, у документах поданих ТОВ "Безпечні технології утилізації" разом із заявою про отримання ліцензії № 03/16-1 від 23.09.2016 (а.с.98-100, т.1, а.с. 32-34, т.4).
Позивачем надано відповідь на відзив, за змістом якої останній наполягає на тому, що акт № 03/16-1 не складався під час проведення перевірки, натомість складений пізніше, після забезпечення позову та оскарження ухвали в апеляційному порядку.
Власне, з огляду на викладене, позивачем були заявлені клопотання про призначення судової експертизи вищезазначеного акту, та виключення його з числа доказів.
Також з зазначених підстав, позивачем були заявлені клопотання про виклик Шкамардіної А.О., ОСОБА_3, як свідків, та витребовування у відповідача документів.
Державна регуляторна служба України надала пояснення, за змістом яких третя особа стверджує, що перевірка позивача не потребувала її узгодження, з огляду на те, що проводилась на підставі заяви директора позивача від 26.06.2015 (а.с. 56, т.2), про що Міністерство було повідомлено листом від 18.08.2016 № 5310/0/20-16.
ІV. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій установлено, що у період із 22 по 23 вересня 2016 року уповноваженими особами Міністерства екології та природних ресурсів України було проведено позапланову перевірку ТОВ "Безпечні технології утилізації" з питань дотримання вимог ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами.
Підставою для проведення цієї перевірки слугував наказ Міністерства екології та природних ресурсів України від 20.09.2016 № 343 "Про проведення позапланових перевірок" (далі - наказ № 343), відповідно до якого, на виконання вимог абз. 5 частини першої статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та згідно із листом ДРС України від 16.09.2016 № 5824/0/20-16, утворено комісію з проведення позапланових перевірок дотримання вимог ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами та затверджено її склад.
За результатами проведеної перевірки, посадовими особами Міністерства екології та природних ресурсів України було складено акт позапланової перевірки додержання позивачем ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами від 23.09.2016 № 03/16.
В абз. 3 пункту 8 цього акту зазначено, що даний акт є актом про виявлення недостовірності даних у документах, що подавалися суб`єктом господарювання для отримання ліцензії.
Окремо відповідачем було подано суду акт від 23.09.2016 № 03/16-1 про виявлення недостовірності даних у документах, поданих ТОВ "Безпечні технології утилізації" разом із заявою про отримання ліцензії.
Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України № 362 від 28.09.2016 "Про видачу, переоформлення, відмови у видачі та анулювання ліцензій" із посиланням на пункт 7 частини другої статті 16 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" було вирішено анулювати ліцензію на право провадження господарської діяльності з поводження небезпечними відходами ТОВ "Безпечні технології утилізації" (ЄДРПОУ 38513633).
Вважаючи свої права та охоронювані законом інтереси порушеними, позивач звернувся із цим позовом до суду.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Вирішуючи спір в оскаржуваній частині (щодо задоволених позовних вимог), суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що незважаючи на вжиті судом заходи забезпечення доказів у справі з метою повного та всебічного з`ясування обставин, Міндовкілля документально не підтверджено факт складання та реєстрації станом на момент винесення оскаржуваного наказу (28.09.2016) акту № 03/16-1 про виявлення недостовірності даних у документах, поданих ТОВ "Безпечні технології утилізації" разом із заявою про отримання ліцензії, який в силу вимог пункту 7 частини другої статті 16 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" є підставою для анулювання ліцензії.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
Касаційна скарга Міндовкілля (відповідач-1) обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті.
Скаржник зазначив, що відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 02.09.2019 № 829 "Деякі питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади" Міністерство екології та природних ресурсів перейменовано на Міністерство енергетики та захисту довкілля України.
Постановою Кабінету Міністрів України від 27.05.2020 № 425 "Деякі питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади" перейменовано Міністерство енергетики та захисту довкілля України на Міністерство енергетики України та утворено Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів.
Водночас документи, що накопичилися за час діяльності Міністерства екології та природних ресурсів України, Міністерства енергетики та захисту довкілля України, підлягають збереженню Міністерством енергетики України та не передавались Міністерству захисту довкілля та природних ресурсів України
Зважаючи на вищенаведене, Міндовкілля не володіє журналом обліку, в якому відбувалась реєстрація акту від 23.09.2016 № 03/16-1 про виявлення недостовірних даних, що витребовувався Окружним адміністративним судом міста Києва.
Своєю чергою, скаржник наполягає, що спірний акт № 03/16-1 зареєстрований 23.09.2016, що підтверджується порядковим номером на першій сторінці та спростовує висновки судів обох інстанцій про його відсутність станом на момент винесення оскаржуваного наказу.
Окрім того, скаржник вважає, що оскільки реєстрація акта № 03/16-1 від 23.09.2016 здійснювалась Міністерством екології та природних ресурсів України (на даний час Міністерство енергетики України), то зазначені обставини не входить до предмету доказування у справі, що розглядається.
Разом з цим, судами попередніх інстанцій однобоко досліджено матеріали справи, не враховано та не надано оцінку доводам та доказам Міндовкілля, що стосуються предмета спору, чим порушено процесуальні права Міндовкілля, принципи змагальності та верховенства права.
Інші учасники справи процесуальним правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористалися.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам скаржника, висловленим у касаційній скарзі, Верховний Суд виходить з такого.