ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Шевцової Н. В., Погрібного С. О., Ступак О. В.
щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 07.03.2024 у справі № 800/330/17 (провадження № 11-171заі23), ухваленої за результатами перегляду рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16.10.2023 у справі за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Громадської ради доброчесності, про визнання незаконним та скасування рішення
Короткий виклад історії справи
ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому, з урахуванням заяви від 27.02.2018 про зміну предмета позову, просив:
- визнати незаконним та скасувати рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія, відповідач) від 04.07.2017 № 168/вс-17 про визнання його ( ОСОБА_1 ) таким, що не підтвердив здатності здійснювати правосуддя у Касаційному адміністративному суді у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд);
- зобов`язати Комісію в пленарному складі розглянути питання щодо визнання кандидата ОСОБА_1 таким, що підтвердив здатність здійснювати правосуддя у Касаційному адміністративному суді.
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що прийняте стосовно нього як кандидата, котрий взяв участь у конкурсі на зайняття вакантних посад суддів касаційних судів у складі Верховного Суду, оголошеному ВККС 07.11.2016, оспорюване рішення є незаконним та підлягає скасуванню як таке, що прийняте відповідачем з порушенням принципу обґрунтованості, тобто без урахування всіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, принципу рівності, тобто з проявом щодо нього ознак дискримінації порівняно з іншими конкурсантами (щодо яких також було відмовлено у відкритті дисциплінарного провадження у зв`язку з пропуском строку притягнення судді до відповідальності), та ґрунтується лише на припущеннях, непідтверджених належними доказами.
Касаційний адміністративний суд рішенням від 16.10.2023 у задоволенні позову відмовив.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, у межах процедури кваліфікаційного оцінювання кандидатів на посаду судді, з урахуванням мети і завдань його проведення, обов`язком (повноваженням) Комісії є з`ясування й оцінка усіх аспектів життя і діяльності такого кандидата не лише професійного характеру, але й морально-етичного. При цьому Комісія, враховуючи її правовий статус, повинна визначити, чи відповідає поведінка судді / кандидата на посаду судді основоположним принципам її регламентації, високі стандарти якої визначено, зокрема, у Бангалорських принципах поведінки суддів від 19.05.2006, схвалених Резолюцією Економічної та Соціальної Ради ООН від 27.07.2006 № 2006/23 (далі - Бангалорські принципи поведінки суддів), а також у Кодексі суддівської етики, затвердженому XI черговим з`їздом суддів України 22.02.2013.
Касаційний адміністративний суд виснував, що повноваження Комісії стосовно кваліфікаційного оцінювання кандидата на посаду судді є дискреційними. Оцінювання кандидатів відбувається з метою визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за встановленими законом критеріями, до яких належать компетентність (професійна, особиста, соціальна тощо), професійна етика, доброчесність. Рішення приймається за внутрішнім переконанням членів Комісії.
Члени Комісії, оцінюючи встановлені стосовно кандидата на посаду судді обставини, визначаються щодо їхньої відповідності суспільним уявленням про доброчесність на власний розсуд. Зважаючи на те, що доброчесність є морально-етичною, а не правовою категорією, обставини, що свідчать про недоброчесність кандидата на посаду судді, оцінюються насамперед з морально-етичного погляду. Навіть правомірні та законні дії кандидата можуть оцінюватися як такі, що не узгоджуються з поняттям доброчесності, виходячи із загальноприйнятих уявлень до цього поняття, особливо, якщо йдеться про суддю.
Повноваження членів Комісії оцінювати певні факти як такі, що узгоджуються чи не узгоджуються з поняттям доброчесності, є виключними. Ніхто інший, окрім Комісії, не має повноважень оцінювати доброчесність кандидата на посаду судді.
Оцінивши доводи позивача, суд першої інстанції виснував, що викладені у спірному рішенні Комісії висновки щодо обставин у справі не є довільними чи нераціональними, ці висновки підтверджені доказами і не є помилковими щодо фактів. За висновком суду першої інстанції, оцінюючи ці обставини у сукупності, ВККС, як і Громадська рада доброчесності (далі - ГРД) раніше, дійшла висновку про те, що кандидат ОСОБА_1 не підтвердив здатності здійснювати правосуддя у Верховному Суді. При цьому такий висновок ВККС не видався суду першої інстанції свавільним чи необґрунтованим. Поряд із цим суд першої інстанції зазначив, що висновок ВККС за результатами кваліфікаційного оцінювання про непідтвердження здатності ОСОБА_1 здійснювати правосуддя у Верховному Суді прийнято в межах чітко визначеного конкурсу з метою оцінки кандидата в короткий період конкурсної процедури, тому цей висновок не може мати юридичного значення та негативно вплинути на проходження кандидатом інших процедур, пов`язаних із професійною кар`єрою судді.
ОСОБА_1 не погодився з рішенням Касаційного адміністративного суду від 16.10.2023 та подав апеляційну скаргу, у якій просив це рішення скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення його позову в повному обсязі.
Викладені позивачем в апеляційній скарзі доводи з приводу його незгоди з рішенням суду першої інстанції, з поміж іншого, стосувалися обставин, на які покликалася ВККС у рішенні від 04.07.2017 № 168/вс-17.
Зокрема, не погоджуючись з висновком відповідача про визнання його таким, що не підтвердив здатності здійснювати правосудця в Касаційному адміністративному суді з підстави неправильного заповнення декларації доброчесності судді, позивач наполягав, що декларацію доброчесності судді за 2016 рік, яка аналізувалася відповідачем у спірному рішенні, він заповнив з дотриманням норм закону. При цьому питання правильності заповнення ним декларації доброчесності судді за 2015 рік, як він стверджує, досліджувалося Вищою радою юстиції (далі - ВРЮ), яка у своєму рішенні від 18.09.2019 № 2500/Здп/15-19 дійшла висновку про відсутність його умислу щодо приховування обставин, викладених у її рішенні від 20.10.2015.
Щодо викладених відповідачем у спірному рішенні сумнівів у доброчесності позивача, пов`язаних з його претендуванням на отримання службової квартири, позивач наполягав, що право суддів на забезпечення житлом гарантоване Конституцією і законами України, яким він і скористався. У цьому контексті позивач також переконував, що за відсутності зазначення в спірному рішенні конкретних даних, які, на думку відповідача, є "суперечливими твердженнями", висновок Комісії про те, що він "недостатньо демонструє бездоганну поведінку", є необґрунтованим.
Стосовно надання підтвердження походження коштів у сестри на придбання будинку позивач зазначив, що він надав відповідачу пояснення щодо користування житловим будинком та наявні у нього документальні підтвердження походження грошових коштів для придбання сестрою цього будинку. Водночас позивач наполягав, що сестра не є членом його сім`ї та може бути віднесена лише до категорії "близьких осіб" і законодавство не передбачає обв`язку судді надавати документи про законність отримання доходів близьких осіб. Позивач також зауважує, що в спірному рішенні відповідачем не зазначено, які докази, а не припущення свідчать про те, що це майно було придбане його сестрою без підтвердження джерела походження коштів. Разом з тим для з`ясування цього питання відповідач не направляв жодного запиту на отримання інформації чи документів відповідним розпорядником інформації (наприклад, органами фіскальної служби, банківськими установами тощо).
Короткий зміст постанови Великої Палати Верховного Суду
Постановою від07.03.2024 Велика Палата Верховного Суду апеляційну скаргу позивача залишила без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду від 16.10.2023 - без змін.
Велика Палата Верховного Суду в цілому погодилася з висновком Касаційного адміністративного суду про те, що спірне рішення прийнято на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України (відповідає критерію правомірності рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень згідно із частиною першою статті 19 Конституції України, пунктом 1 частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). При цьому Велика Палата Верховного Суду наголосила, що жоден суб`єкт, у тому числі й суд, не вправі втручатися у здійснення Комісією компетенції щодо оцінювання кандидатів на посаду судді в межах конкурсу на зайняття вакантних посад суддів, у зв`язку із чим виснувала, що переоцінка судом фактів, які стали підставою для визнання позивача ВККС таким, що не підтвердив здатності здійснювати правосуддя в Касаційному адміністративному суді, знаходиться поза межами судового контролю правомірності рішення ВККС.
Велика Палата Верховного Суду відхилила довід позивача в апеляційній скарзі про те, що суд першої інстанції не дослідив ряд суттєвих доказів у справі та не дав їм належної оцінки, оскільки вважала, що цей довід позивача лежить не у площині вимоги норми частини першої статті 90 КАС України щодо всебічного, повного і обʼєктивного дослідження судом доказів, а у площині меж судового контролю правильності оцінки ВККС кандидата на посаду судді в конкурсній процедурі, оскільки фактично полягає у вимозі до суду дати іншу оцінку обставинам, покладеним в основу оспорюваного позивачем рішення ВККС.
При цьому Велика Палата Верховного Суду виснувала, що ВККС у спірному рішенні певною мірою пояснила свою позицію щодо результату кваліфікаційного оцінювання ОСОБА_1, зазначивши, що кваліфікаційне оцінювання здійснювалося на зайняття вакантної посади судді Касаційного адміністративного суду, що обумовлювало перевірку кандидата на відповідність найвищим стандартам та вимогам щонайменшого обґрунтованого сумніву в чеснотах майбутніх суддів Верховного Суду.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС України суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
На наше переконання, висновок Великої Палати Верховного Суду щодо вмотивованості спірного рішення є помилковим з таких міркувань.
Відповідно до статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
Частинами першою та другою статті 55 Конституції України встановлено, що права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
За правилами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
У цій справі позивач оспорює рішення ВККС від 04.07.2017 № 168/вс-17 про визнання його таким, що не підтвердив здатності здійснювати правосуддя у Касаційному адміністративному суді за критеріями професійної етики та доброчесності, прийняте у межах процедури кваліфікаційного оцінювання кандидатів на посаду судді.
Відповідно до частини другої статті 128 Конституції України призначення на посаду судді здійснюється за конкурсом, крім випадків, визначених законом.
Згідно із частиною першою статті 79 Закону України від 02.06.2016 № 1402-VIII "Про судоустрій і статус суддів" (далі - Закон № 1402-VIII; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) конкурс на зайняття вакантної посади судді проводиться відповідно до цього Закону та положення про проведення конкурсу.
Щодо Верховного Суду (як вищого суду в системі судоустрою відповідно до частини другої статті 17 Закону № 1402-VIII) пунктом 4 розділу ХІІ "Прикінцеві та перехідні положення" цього Закону встановлено, що він створюватиметься як новий орган, до якого судді призначатимуться на конкурсній основі.
Частиною другою статті 81 Закону № 1402-VIII передбачено, що на посаду судді Верховного Суду за спеціальною процедурою може бути призначена особа, яка відповідає вимогам до кандидатів на посаду судді, за результатами кваліфікаційного оцінювання підтвердила здатність здійснювати правосуддя у Верховному Суді, а також відповідає одній із вимог, визначених частиною першою статті 38 цього Закону [1) має стаж роботи на посаді судді не менше десяти років; 2) має науковий ступінь у сфері права та стаж наукової роботи у сфері права щонайменше десять років; 3) має досвід професійної діяльності адвоката, в тому числі щодо здійснення представництва в суді та/або захисту від кримінального обвинувачення щонайменше десять років; 4) має сукупний стаж (досвід) роботи (професійної діяльності) відповідно до вимог, визначених пунктами 1-3 цієї частини, щонайменше десять років].
Частинами першою та другою статті 83 Закону № 1402-VIII установлено, що кваліфікаційне оцінювання проводиться ВККС з метою визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за визначеними законом критеріями.
Критеріями кваліфікаційного оцінювання є: 1) компетентність (професійна, особиста, соціальна тощо); 2) професійна етика; 3) доброчесність.
Кваліфікаційне оцінювання включає такі етапи: 1) складення іспиту; 2) дослідження досьє та проведення співбесіди (частина перша статті 85 Закону № 1402-VIII).
Комісія за результатами кваліфікаційного оцінювання кандидата на посаду судді вищого спеціалізованого суду або Верховного Суду ухвалює рішення про підтвердження або непідтвердження здатності такого кандидата здійснювати правосуддя у відповідному суді та визначає його рейтинг для участі у конкурсі (пункт 4 частини п`ятої статті 81 цього Закону).
Порядок та методологія кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення затверджуються ВККС (частина п`ята статті 83 Закону № 1402-VIII).
Згідно з пунктом 11 частини четвертої статті 85 Закону № 1402-VIII суддівське досьє має містити інформацію [зокрема] щодо дотримання суддею правил професійної етики: а) відповідність витрат і майна судді та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих суддею відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції; б) інші дані щодо відповідності судді вимогам законодавства у сфері запобігання корупції; в) дані щодо відповідності поведінки судді правилам суддівської етики.
Частиною першою статті 86 Закону № 1402-VIII передбачено, що для формування суддівського досьє (досьє кандидата на посаду судді) і проведення кваліфікаційного оцінювання судді (кандидата на посаду судді) ВККС має право безоплатно отримувати інформацію та копії документів і матеріалів (у тому числі з обмеженим доступом) щодо судді (кандидата на посаду судді) та членів його сім`ї або близьких осіб від будь-яких осіб, які є власниками або розпорядниками інформації (документів, матеріалів), що запитуються. Такі особи зобов`язані протягом десяти днів з дня отримання запиту надати інформацію (документи, матеріали), що запитується.
Відповідно до пунктів 16 та 17 розділу ІІІ Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення, затвердженого рішенням ВККС від 03.11.2016 № 143/зп-16 (далі - Положення № 143/зп-16; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) дослідження досьє полягає у систематизації, аналізі, зборі, уточненні даних досьє судді (кандидата на посаду судді) з метою визначення попередніх показників критеріїв кваліфікаційного оцінювання. Дослідження досьє здійснюється членом Комісії, визначеним для підготовки до розгляду і доповіді справи щодо проведення кваліфікаційного оцінювання стосовно відповідного судді або кандидата на посаду судді.
За змістом пунктів 19, 20 розділу ІІІ Положення № 143/зп-16 співбесіда полягає в обговоренні результатів дослідження досьє та складається з таких етапів:
оголошення доповіді за результатами дослідження досьє;
надання судді (кандидату на посаду судді) можливості доповнити, уточнити чи спростувати оголошену в доповіді інформацію;
послідовне обговорення з суддею (кандидатом на посаду судді) показників, оцінювання яких потребує уточнення, з метою прийняття остаточного рішення щодо підтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді або відповідності судді займаній посаді.
Під час співбесіди обов`язковому обговоренню із суддею (кандидатом) підлягають дані щодо його відповідності критеріям професійної етики та доброчесності (абзац третій пункту 20 розділу III Положення № 143/зп-16).
Частиною першою статті 88 Закону № 1402-VIII передбачено, що Комісія ухвалює мотивоване рішення про підтвердження або непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді. Якщо ГРД у своєму висновку встановила, що суддя (кандидат на посаду судді) не відповідає критеріям професійної етики та доброчесності, то ВККС може ухвалити рішення про підтвердження здатності такого судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді лише у разі, якщо таке рішення підтримане не менше ніж одинадцятьма її членами.
Рішення ВККС про непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді є підставою для припинення подальшої участі судді (кандидата на посаді судді) у процедурах, передбачених законом (пункт 36 розділу III Положення № 143/зп-16).
Рішення Комісії, ухвалене за результатами проведення кваліфікаційного оцінювання, може бути оскаржене та скасоване виключно з таких підстав: склад членів Комісії, який провів кваліфікаційне оцінювання, не мав повноважень його проводити; рішення не підписано будь-ким із складу членів Комісії, який провів кваліфікаційне оцінювання; суддя (кандидат на посаду судді) не був належним чином повідомлений про проведення кваліфікаційного оцінювання - якщо було ухвалено рішення про непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді з підстав неявки для проходження кваліфікаційного оцінювання; рішення не містить посилання на визначені законом підстави його ухвалення або мотивів, з яких Комісія дійшла відповідних висновків (частина третя статті 88 Закону № 1402-VIII).
Не заперечуючи того, що повноваження ВККС стосовно кваліфікаційного оцінювання позивача на посаду судді є дискреційними та належать до виключної компетенції Комісії як уповноваженого органу в системі правосуддя України й ніхто, зокрема і суд, не може перебрати на себе повноваження ВККС у цьому питанні, все ж маємо відзначити, що ВККС є суб`єктом владних повноважень (уповноваженим суб`єктом з питань проведення кваліфікаційного оцінювання суддів та прийняття рішення за його результатами), на дії якого поширюються вимоги, встановлені статтею 2 КАС України.
Так, судовий контроль за реалізацією суб`єктами владних повноважень їхніх дискреційних повноважень здійснюється за визначеними частиною другою статті 2 КАС України критеріями, зокрема, чи діяли вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, обґрунтовано, добросовісно, розсудливо.
При цьому, якщо суд встановить, що діяльність органу державної влади не відповідає хоча б одному із визначених у частині другій статті 2 КАС України критеріїв, це може бути підставою для задоволення позову щодо оскарження відповідних дій (бездіяльності) чи рішення, якщо така діяльність порушує права, свободи та інтереси позивача.
Спірне рішення прийнято Комісією відповідно до її повноважень, визначених законом, за результатами дослідження досьє ОСОБА_1 та проведення співбесіди як передбаченого законом етапу кваліфікаційного оцінювання в конкурсній процедурі на зайняття вакантної посади судді Верховного Суду.
Згідно з Рекомендацією № R (80) 2 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11.03.1980 під дискреційним слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за певних обставин.
Повноваження Комісії стосовно кваліфікаційного оцінювання кандидата на посаду судді є дискреційними та виключною компетенцією її як уповноваженого органу, який на постійній основі діє в національній системі судоустрою. При цьому оцінювання кандидатів відбувається з метою визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за встановленими законом критеріями, до яких належать компетентність (професійна, особиста, соціальна тощо), професійна етика, доброчесність. Рішення приймається за внутрішнім переконанням членів Комісії.
Жоден суб`єкт, у тому числі й суд, не вправі втручатися у здійснення Комісією компетенції щодо оцінювання кандидатів на посаду судді в межах конкурсу на зайняття вакантних посад суддів.
Така правова позиція неодноразово була викладена в постановах Великої Палати Верховного Суду, зокрема від 28.08.2018 у справі № 800/294/17, від 26.03.2019 у справі № 800/336/17, від 27.01.2021 у справі № 9901/116/19, від 13.05.2020 у справі № 9901/212/19, від 19.05.2021 у справі № 9901/126/19.