ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
03 квітня 2024 року
м. Київ
справа №560/17662/21
адміністративне провадження № К/990/28502/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів - Стародуба О.П., Чиркіна С.М,
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра України) на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 22 квітня 2022 року у складі судді Божук Д.А. та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2022 року у складі колегії суддів: Граб Л.С. (головуючий), суддів: Смілянця Е.С., Сторчака В.Ю. у справі за позовом Держгеонадр України до приватного підприємства "Рудпол" (далі - ПП "Рудпол") про анулювання спеціального дозволу на користування надрами,
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. Держгеонадра України звернулась до суду з позовом, у якому просила припинити право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами №6083 від 14.09.2015.
1.1 Позовні вимоги мотивовані тим, що відповідачу надано спеціальний дозвіл на користування надрами №6083 від 14.09.2015 з метою видобування питних підземних вод для господарсько-питного та нецентралізованого водопостачання строком на 20 років до 14.09.2035.
1.2 Відповідно до наказів Держгеонадр України від 20.11.2020 №528 "Про затвердження Річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України на 2021 рік" та від 08.02.2021 №146 "Про проведення планових заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України у березні 2021 року" проведено планову перевірку ПП "Рудпол", за результатами якої складено акт перевірки №06-03/24/2021-10/п(31) від 15.03.2021. Згідно акта встановлено порушення вимог законодавства у сфері надрокористування, а саме: суб`єкт господарювання не надав документи, відомості, матеріали з питань, що виникли під час державного нагляду (контролю).
1.3 Держгеонадрами України винесено припис №335-14/06 від 15.03.2021, яким відповідачу надано строк до 19.04.2021 для усунення виявлених порушень. Внаслідок не усунення ПП "Рудпол" встановлених порушень, наказом Держгеонадр України від 10.06.2021 №436 зупинено дію дозволу та надано надрокористувачу строк 30 календарних днів для усунення порушень.
2. Хмельницький окружний адміністративний суд рішенням від 22.04.2022, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14.09.2022, у задоволенні позову відмовив.
2.1 Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що припис органу державного нагляду (контролю) виноситься у випадку виявлення під час перевірки порушень вимог законодавства у сфері користування надрами та повинен містити вимогу щодо усунення цих порушень. Водночас, за його допомогою не можуть витребовуватися необхідні документи, що мають оглядатися та досліджуватися при перевірці.
2.2 При цьому, необхідність надання документів, що висвітлено безпосередньо в самому приписі від 15.03.2021, не узгоджується з вимогами законодавства щодо суті та мети припису як обов`язкового до виконання документа, направленого на усунення виявлених порушень вимог законодавства з геології та надр. На думку судів попередніх інстанцій такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постанові від 11.06.2019 у справі №802/793/16-а.
2.3 Проте, як слідує зі змісту оскаржуваного припису, останній не містить посилання на будь-які порушення підприємством вимог законів з питань надрокористування, які б воно повинно було або могло усунути, надавши про це відповідні докази. Також не зазначено, які конкретні умови користування ділянкою надр порушені відповідачем.
Тому суди вважали, що зазначена у приписі обставина (ненадання документів) не може свідчити про виявлення у суб`єкта господарювання порушень вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, адже його зміст фактично свідчить про неможливість належного проведення перевірки та, як наслідок, відсутності результату державного геологічного контролю із таких підстав. При цьому причини ненадання документів (як і їх обсягу - частини чи взагалі жодних) вказані вище акт та припис не містять.
3. Судами попередніх інстанцій встановлені такі обставини справи, що мають значення для вирішення справи:
3.1 14.09.2015 Держгеонадрами України на підставі наказу від 01.09.2015 №257, ПП "Рудпол" видано спеціальний дозвіл на користування надрами №6083. Метою користування надрами визначено - видобування питних підземних вод для господарсько-питного та нецентралізованого водопостачання (розлив питної води). Термін дії дозволу 20 років.
3.2 14.09.2015 між Держгеонадрами України та ПП "Рудпол" (Надрокористувач) укладено Угоду №6083 про умови користування надрами з метою видобування питних підземних вод ділянки "Рудпол", Хмельницького родовища (свердловини №1746), що знаходиться в Хмельницькій області. Згідно підпункту 1.1. Угоди, Держгеонадара України надає Надрокористувачу право користування ділянкою надр з метою видобування корисних копали, а Надрокористувач зобов`язується виконувати та дотримуватись умов користування ділянкою надр, передбачених Дозволом, цією Угодою та нормами діючого законодавства.
3.3 Наказом Держгеонадр України №146 від 08.02.2021 "Про проведення планових заходів державного контролю (нагляду) Державною службою геології та надр у березні 2021 року" Департаменту державного геологічного контролю доручено провести у березні 2021 року планову перевірку ПП "Рудпол" з питань дотримання вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин. 12.02.2021 відповідачу направлено письмове повідомлення про проведення планової перевірки у строк з 01 по 15.03.2021.
3.4 На виконання наказів Держгеонадр України №528 від 20.11.2020 "Про затвердження річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України на 2021 рік" та від 08.02.2021 №146 "Про проведення заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України у березні 2021", Центральним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю видано направлення для проведення у строк з 01 по 15.03.2021 планової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр ПП "Рудпол" (код ЄДРПОУ 32889325), яке знаходиться за адресою: 29000, Хмельницька обл., м. Хмельницький, вул. Кам`янецька, буд. 257, якому надано спеціальний дозвіл на користування надрами №6083 від 14.09.2015 на предмет дотримання вимог законодавства у сфері геологічного вивчення надр та раціонального і ефективного використання надр України (видобування підземних вод, лікувальних грязей, ропи та розсолів).
3.5 У подальшому директор ПП "Рудпол" ОСОБА_2 повідомив позивача листом №2 від 09.03.2021, що підприємство надає доступ до проведення перевірки. Також вказав, що згідно наказу №4 від 19.01.2021 "Про зміну директора ПП "Рудпол" та виключення відомостей про осіб, які можуть вчиняти дії від імені ПП "Рудпол", припинено повноваження директора ПП "Рудпол" ОСОБА_1 19.01.2021. З 20.01.2021 директором ПП "Рудпол" призначено ОСОБА_2. Виключено ОСОБА_1 з відомостей про осіб, які можуть вчиняти дії від імені ПП "Рудпол", у тому числі підписувати договори, подавати документи для державної реєстрації з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань. Проте, ОСОБА_1 всупереч зазначеному наказу самоправно здійснює незаконну господарську діяльність та фактично не допускає директора ОСОБА_2 на територію ПП "Рудпол".
3.6 За результатами проведеної перевірки позивачем складено Акт перевірки №06-03/24/2021-10/п (31) від 15.03.2021, у якому зафіксовано порушення вимог законодавства: абзацу 4 статті 11 Закону України від 5 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі -№ 877-V) суб`єкт господарювання не надав документи, відомості, матеріали з питань, що виникли під час державного нагляду (контролю).
3.7 15.03.2021, на підставі вказаного акта, Держгеонадрами України складено припис від 15.03.2021 №335-14/06, яким відповідачу надано строк на усунення порушень вимог законодавства у сфері надрокористування, зазначених в акті перевірки до 19.04.2021. Зазначено про необхідність подання у письмовій формі до Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України матеріали згідно з додатком №1 (питання, що підлягають перевірці), які підтверджують факт усунення порушень. Припис отримано директором ПП "Рудпол", про що свідчить підпис директора підприємства.
3.8 Наказом Держгеонадр України №436 від 10.06.2021 "Про поновлення, зупинення дії, анулювання спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень та внесення змін до наказів" зупинена дія дозволу від 14.09.2015 №6083 та надано 30 календарних днів на усунення порушень. Повідомлення щодо зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 18.06.2021 №10098/01/02-21 надіслано та отримано 29.06.2021, що підтверджується рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення (отримувач Рудик).
3.9 Листом від 13.08.2021 №14396/01/02-21 Держгеонадра України звернулася до відповідача з проханням надати у 15-денний строк з моменту отримання листа власну позицію (згоду/не згоду) на припинення права користування надрами, згідно спеціального дозволу №6083 від 14.09.2021. Лист від 13.08.2021 №14396/01/02-21 отримано 26.08.2021, підтверджується рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення (отримувач Рудик). Інформації щодо згоди на анулювання спеціального дозволу на користування надрами відповідач не надав.
Короткий зміст вимог і узагальнені доводи касаційної скарги, узагальнені позиції інших учасників справи:
4. Відповідач подав касаційну скаргу на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 22.04.2022 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14.09.2022. Просить оскаржені судові рішення скасувати, ухвалити нове судове рішення про задоволення позову.
4.1 Аргументи особи, яка подала апеляційну скаргу, на обґрунтування доводів касаційної скарги полягають у тому, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми матеріального права - пункту 5 частини першої статті 26 Кодексу України про надра у її взаємозв`язку з абзацами 5-8 частини сьомої статті 4-1 Закону України 6 вересня 2005 року № 2806-IV "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 2806-IV) і при цьому не врахували висновки Верховного Суду щодо застосування вказаних норм права, які викладені за подібних правовідносин, у постановах 03.05., 18.10.2018, 22.01.2019, 12.08.2020, 25.05., 08.12.2021 року (справ №№ 812/1074/17, 812/1735/17, 810/3865/17, 813/2441/16, 822/2402/17, 240/5395/18, відповідно).
4.2 Зокрема, відповідач зазначає, що відповідач не виконав вимог припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері користування надрами, яким вимагалось надання документів щодо питань, з яких проводилась перевірка, і такий припис є чинним на час розгляду справи судом. Відтак наявні підстави, передбачені пунктом 5 частини першої статті 26 Кодексу України про надра для припинення права користування надрами в судовому порядку.
5. Відповідач відзив на касаційну скаргу не подав, про відкриття касаційного провадження по справі, 28.11.2022, повідомлений належним чином.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
6. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин першої-другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
7. Норми матеріального права під час перевірки судом касаційної інстанції правильності їх застосування судами попередніх інстанцій застосовуються у редакції, яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин.
8. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
9. Держгеонадра України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, є уповноваженим органом з питань реалізації угод про розподіл продукції і діє відповідно до Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 № 1174 (далі - Положення №1174).
10. Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначення процедури продовження строку дії, переоформлення, поновлення дії, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін регулюються Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 (зі змінами та доповненнями) (далі - Порядок №615).
11. Статтею 15 Кодексу України про надра встановлено, що надра надаються у постійне або тимчасове користування. Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку. Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.
12. Надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу (частина перша статті 19 Кодексу України про надра).
13. Частиною другою статті 24 Кодексу України про надра встановлено, що користувачі надр зобов`язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 4-1) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.
14. Статтями 60, 61 Кодексу України про надра визначено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.
Державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
15. Згідно пункту 10 Порядку №615 невід`ємною частиною дозволу є угода про умови користування ділянкою, що укладається між органом з питань надання дозволу і надрокористувачем і містить програму робіт, яка оформляється як додаток, та особливі умови надрокористування, що передбачають: вимоги до ефективності робіт; сучасні технології видобування та переробки корисних копалин; порядок видобування корисних копалин, зокрема з метою запобігання негативним екологічним наслідкам і забезпечення безпеки забудованих територій; види, обсяги і строки виконання робіт на ділянці надр; підстави для припинення діяльності, пов`язаної з використанням ділянки надр.
16. Пунктом 21 цього Порядку визначено, що дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням Міндовкілля, Держпраці, МОЗ, Держекоінспекції, органів місцевого самоврядування, ДПС у разі: 1) порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр; 2) виникнення внаслідок проведення робіт, пов`язаних з користуванням ділянкою надр, безпосередньої загрози життю чи здоров`ю працівників або населення; 3) невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері надрокористування або охорони навколишнього природного середовища; 4) наявності підстав, передбачених Законом України "Про санкції"; 5) невиконання умов висновків з оцінки впливу на довкілля та/або висновків державної екологічної експертизи; 6) відсутності висновку з оцінки впливу на довкілля та/або висновку державної екологічної експертизи діяльності з видобування корисних копалин.