ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
03 квітня 2024 року
м. Київ
справа №120/14973/21-а
адміністративне провадження № К/990/22155/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мацедонської В.Е.,
суддів: Губської О.А., Уханенка С.А.,
розглянувши у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції
касаційну скаргу Вінницької обласної прокуратури
на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2022 року (головуючий-суддя: Ватаманюк Р.В., судді: Сапальова Т.В., Капустинський М.М.)
у справі № 120/14973/21-а
за позовом ОСОБА_1 до Вінницької обласної прокуратури про відшкодування матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої заробітної плати,
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ.
1. Короткий зміст позовних вимог
У листопаді 2021 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до Вінницького окружного адміністративного суду з позовною заявою до Вінницької обласної прокуратури (далі - відповідач, скаржник), в якій просив:
- стягнути з відповідача на користь позивача матеріальну шкоду у вигляді недоотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу, визначеного за частинами третьою, четвертою статті 81 Закону України "Про прокуратуру" за період з 01 грудня 2020 року по 31 жовтня 2021 року у сумі 331 710,11 грн;
- стягнути з відповідача на користь позивача матеріальну шкоду у вигляді недоотриманої частини заробітної плати, а саме надбавки за спеціальне звання "заслужений юрист України", визначеного за частинами третьою, четвертою статті 81 Закону України "Про прокуратуру" за період з 01 грудня 2020 року по 31 жовтня 2021 року у сумі 16 585,51 грн;
- стягнути понесені судові витрати.
На обґрунтування заявлених вимог позивач зазначив, що 01 грудня 2020 року на підставі рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 03 листопада 2020 року у справі №120/1891/20-а він поновлений на посаді прокурора відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування територіальними органами поліції та підтримання державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Вінницької області.
З часу поновлення позивача на посаді в органах прокуратури діями Держави Україна порушено право позивача на отримання заробітної плати у повному розмірі відповідно до частини третьої статті 81 Закону України "Про прокуратуру".
Позивач вказує, що рішенням Конституційного Суду України №6-р/2020 від 26 березня 2020 року визнано таким, що не відповідає Конституції України окреме положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України в частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року №1697-VII зі змінами застосовуються у порядку та в розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
З урахуванням зазначеного рішення Конституційного Суду, позивач вважає, що за період його роботи з 01 грудня 2020 року по 31 жовтня 2021 року у Вінницькій обласній прокуратурі різниця між фактично нарахованим посадовим окладом та посадовим окладом, який повинен бути нараховано позивачу відповідно до вимог закону, становить 331 710,11 грн, а різниця між фактично нарахованою надбавкою за спеціальне звання "заслужений юрист України" та надбавкою, яка мала б бути нарахована, становить 16 585, 51 грн.
За викладених обставин позивач уважає, що належним способом захисту його прав є застосування частини третьої статті 152 Конституції України як норми прямої дії та стягнення на його користь матеріальної шкоди у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу, визначеного за частиною третьою статті 81 Закону № 1697-VII, завданої положеннями пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного Кодексу України, що визнані неконституційними.
2. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 04 квітня 2022 року у задоволенні позову відмовлено повністю.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач не наділений правом самостійно без правового врегулювання та фінансової можливості щодо збільшення видатків з Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу позивача та виплату заробітної плати у іншому розмірі, ніж це передбачено постановою Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури".
З 25 вересня 2019 року положення статті 81 Закону України "Про прокуратуру" встановлюють розміри посадових окладів прокурорів окружних та обласних прокуратур.
Відповідно до пункту 3 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури.
Після початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур забезпечення виконання функцій прокуратури призначеними до них прокурорами здійснюється з дотриманням вимог законодавства України та особливостей, визначених Генеральним прокурором.
Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 03 листопада 2020 року у справі №120/1891/20-а, яке залишено без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15 липня 2021 року, серед іншого, поновлено ОСОБА_1 у Вінницькій обласній прокуратурі на посаді, що рівнозначна тій, яку він обіймав до звільнення, з 30 квітня 2020 року.
Разом з тим, на виконання судового рішення у справі №120/1891/20-а наказом керівника обласної прокуратури поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування територіальними органами поліції та підтримання державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Вінницької області та в органах прокуратури з 30 квітня 2020 року.
Тобто, у вимірі обставин цієї справи і чинного законодавчого регулювання організації прокуратури України, середня заробітна плата позивача не може обчислюватися з урахуванням посадових окладів прокурорів Офісу Генерального прокурора, адже його туди з об`єктивних причин не переводили.
Разом з тим, у суду відсутні докази переведення позивача у Вінницьку обласну прокуратуру.
З урахуванням наведеного, суд першої інстанції дійшов висновку, що для здійснення перерахунку заробітної плати відповідно до статті 81 Закону №1697-VII без призначення на посаду до обласної прокуратури немає підстав.
Також, суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність у відповідача правових підстав здійснення позивачу оплати праці у період з 01 грудня 2020 року по 31 жовтня 2021 року у інший спосіб, ніж встановлений п. 3 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX, що виключає протиправність дій відповідача щодо невиплати позивачу частини заробітної плати - посадового окладу, надбавки за спеціальне звання "заслужений юрист України", визначених відповідно до частини 3 статті 81 Закону України "Про прокуратуру".
Що стосується стягнення матеріальної шкоди у вигляді неотриманої частини заробітної плати, то суд першої інстанції зазначив, що стаття 22 ЦК України передбачає право на компенсацію збитків у результаті порушення саме цивільного права позивача, тоді як предметом даного спору є компенсація шкоди у вигляді недоотриманої частини заробітної плати.
Наведені позивачем у позові підстави позову не містять посилань на порушення ним питання про визнання незаконними та скасування нормативно-правового акту саме відповідача.
Відповідно до ч. 3 ст. 152 Конституції України матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
Аналізуючи правила ч. 3 ст. 152 Конституції України, суд дійшов до висновку про відсутність посилання на конкретний Закон, який би встановлював умови отримання матеріальної та моральної шкоди, завданої актами, що визнані неконституційними.
Позивачем не спростовується те, що чинне законодавство не містить такого закону.
З огляду на це, суд констатував, що обов`язковою передумовою для виникнення у позивача такого права на відшкодування шкоди є наявність про це встановленої у Законі процедури присудження та сплати такої компенсації та відмовив в задоволенні позову в цій частині.
Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2022 року рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 04 квітня 2022 року скасовано та прийнято нову постанову, якою позов задоволено частково:
- визнано протиправною бездіяльність Вінницької обласної прокуратури щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 заробітної плати за період з 01 грудня 2020 року по 31 жовтня 2021 року у відповідності до вимог статті 81 Закону України "Про прокуратуру";
- зобов`язано Вінницьку обласну прокуратуру нарахувати та виплатити ОСОБА_1 недоотриману заробітну плату, виходячи з розміру посадового окладу, визначеного у відповідності до частини 3, 4 статті 81 Закону України "Про прокуратуру", за період з 01 грудня 2020 року по 31 жовтня 2021 року в сумі 331 710, 11 грн;
- визнано протиправною бездіяльність Вінницької обласної прокуратури щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 надбавки за спеціальне звання "заслужений юрист України" за період з 01 грудня 2020 року по 04 червня 2021 року у відповідності до вимог статті 81 Закону України "Про прокуратуру";
- зобов`язано Вінницьку обласну прокуратуру нарахувати та виплатити ОСОБА_1 недоотриману надбавку за спеціальне звання "заслужений юрист України" за період з 01 грудня 2020 року по 04 червня 2021 року у відповідності до вимог статті 81 Закону України "Про прокуратуру" в сумі 9 178, 80 грн;
- в іншій частині позовних вимог, а саме щодо стягнення з Вінницької обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 матеріальної шкоди у вигляді неотриманої надбавки за спеціальне звання "заслужений юрист України" у сумі 7 604, 71 грн - відмовлено.
Суд апеляційної інстанції виходив з того, що дія окремого положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, згідно рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 у справі №1-223/2018(2840/18), втратила чинність 26 березня 2020 року.
Таким чином, на думку суду апеляційної інстанції, право на отримання заробітної плати у розмірі, виходячи із визначеного розміру посадового окладу, виникає з дня прийняття рішення Конституційним Судом України, а саме з 26 березня 2020 року.
Також суд апеляційної інстанції зазначив, що Конституційний Суд України, вирішуючи питання оплати праці прокурорів (справа № 1-223/2018(2840/18)), виходив з того, що заробітна плата, як елемент організації та порядку діяльності прокуратури в розумінні статті 131-1 Основного Закону, має визначатися виключно законом. У свою чергу, спеціальним законом, який визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України, є Закон №1697-VII.
Відтак, враховуючи те, що до Закону №1697-VII не вносилися зміни (у тому числі Законом №113-ІХ) щодо умов оплати праці прокурорів до їх переведення до обласної, окружної прокуратури у встановленому законом порядку, колегія суддів вважає, що відповідач неправомірно нараховував та виплачував позивачу заробітну плату із застосуванням положень постанови Кабінету Міністрів України №505, а не виходячи із положень Закону №1697-VII.
Також суд встановив, що за період з 01 грудня 2020 року по 31 жовтня 2021 року позивач обіймав посаду прокурора, оскільки на виконання рішення суду Вінницького окружного адміністративного суду від 03 листопада 2020 року у справі №120/1891/20-а згідно Наказу №472к від 01 грудня 2020 року ОСОБА_1 поновлено на посаді прокурора відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування територіальними органами поліції та підтримання державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Вінницької області його робоче місце знаходилось у Вінницькій обласній прокуратурі та керівником прокуратури здійснювався табельний облік використання робочого часу позивача та виплата заробітної плати і контроль за службовою дисципліною.
На підставі наведеного суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що за позивачем зберігається його статус прокурора, та він фактично приступив до роботи у Вінницькій обласній прокуратурі, а тому доводи відповідача, що на позивача не розповсюджуються умови оплати праці згідно статті 81 Закону №113-IX колегія суддів вважає безпідставними.
Відповідно до вимог Закону №113-IX не на період проведення атестації за прокурорами зберігаються умови щодо оплати їх праці у відповідності до Постанови №505, а саме на період до їх переведення.
Водночас, запроваджені Законом №113-ІХ такі умови оплати праці на період реформування органів прокуратури (п.3 Прикінцевих та перехідних положень Закону №113-ІХ), на думку суду апеляційної інстанції, є явно дискримінаційними, враховуючи те, що Законом №1697-VII передбачений єдиний правовий статус прокурорів в незалежності від будь-яких ознак чи обставин, а отже існування різних умов оплати праці в однакових умовах, лише у зв`язку із зміною назви прокуратури та проходження атестації, не може відповідати принципу верховенства права.
Таким чином, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про протиправну бездіяльність відповідача щодо неналежного розрахунку та невиплати частини заробітної плати - посадового окладу, визначеного за ч. 3, 4 ст. 81 Закону №1697-VII за період з 01 грудня 2020 року по 31 жовтня 2021 року.
Щодо вимоги позивача про стягнення з Вінницької обласної прокуратури на користь позивача, матеріальної шкоди в розмірі 331 710, 11 грн. у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу, визначеного ч. ч. 3, 4 ст. 81 Закону України "Про прокуратуру", суд зазначив таке.
Згідно довідки, наданої Вінницькою обласною прокуратурою щодо нарахованої заробітної плати, посадовий оклад ОСОБА_1 з 01 грудня 2020 року по 31 жовтня 2021 року становив 5 730, 00 грн., тоді як згідно ч. ч. 3, 4 ст. 81 Закону України "Про прокуратуру" посадовий оклад позивача мав визначатись в таких розмірах: в грудні 2020 року у розмірі 37 836, 00 грн. та з 01 січня 2021 року по 31 жовтня 2021 року в розмірі 38 400, 00 грн. (15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року *1,2 (коефіцієнт прокурора обласної прокуратури).
Отже, враховуючи, що позивачу виплачувалась заробітна плата у меншому розмірі, ніж це передбачено ч. ч. 3, 4 ст. 81 Закону України "Про прокуратуру", суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що позовні вимоги про стягнення з Вінницької обласної прокуратури на користь позивача недоотриманої заробітної плати за період 01 грудня 2020 року по 31 жовтня 2021 року в сумі 331 710, 11 грн. підлягають задоволенню.
Також суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що з 05 червня 2021 року виплата надбавки за спеціальне звання "заслужений юрист України" законодавством не передбачена, а тому позовні вимоги в частині стягнення з відповідача на користь позивача матеріальної шкоди у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме надбавки за спеціальне звання "заслужений юрист України", визначеного за ч. 3, ч. 4 ст. 81 Закону України "Про прокуратуру", за період з 05 червня 2021 року по 31 жовтня 2021 року задоволенню не підлягають.
При цьому апеляційний суд звернув увагу, що обраний позивачем спосіб захисту порушеного права шляхом стягнення коштів на відшкодування майнової шкоди, в даних правовідносинах не є належним, оскільки невиплачена в повному розмірі сума заробітної плати за період 01 грудня 2020 року по 31 жовтня 2021 року в розумінні КЗпП України є саме недоотриманою заробітною платою, а не завданою майновою шкодою (відшкодування якої передбачено за правилами ЦК України), як помилково вважає позивач.
За таких обставин колегія суддів суду апеляційної інстанції дійшла висновку про наявність підстав для часткового задоволення позову шляхом визнання протиправною бездіяльності Вінницької обласної прокуратури щодо ненарахування та невиплати позивачу заробітної плати за період з 01 грудня 2020 року по 31 жовтня 2021 року у відповідності до вимог статті 81 Закону України "Про прокуратуру" та зобов`язання відповідача нарахувати та виплатити позивачу недоотриману заробітну плату, з урахуванням усіх встановлених у цей період надбавок та премій, виходячи з розміру посадового окладу, визначеного у відповідності до частини 3, 4 статті 81 Закону України "Про прокуратуру", за період з 01 грудня 2020 року по 31 жовтня 2021 року, та зобов`язання відповідача нарахувати та виплати позивачу надбавку за спеціальне звання "заслужений юрист України", визначеного за ч. 3, ч. 4 ст. 81 Закону України "Про прокуратуру" за період з 01 грудня 2020 року по 04 червня 2021 року.
3. Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)
У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права, просить скасувати постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2022 року в частині задоволених позовних вимог та залишити в силі рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 04 квітня 2022 року, яким у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовлено повністю.
Так, відповідач зазначає, що судом апеляційної інстанції застосовано статтю 81 Закону України "Про прокуратуру" без врахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 26 травня 2022 року у справі № 540/1268/21.
Окрім того, відповідач вказує, що позивач не є прокурором, який успішно пройшов атестацію, а тому у спірних правовідносинах застосуванню підлягають приписи абзацу третього пункту 3 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України №113-ІХ, зі змісту якого слідує, що на період до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури оплата праці прокурорів, які не завершили процедуру атестації, здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури, а саме: постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури".
Таким чином дії відповідача щодо нарахування посадового окладу позивачу на підставі приписів постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури" відповідали приписам чинного на той час законодавства.
Правом подати відзив на касаційну скаргу в порядку статті 338 КАС України позивач не скористався, що відповідно до вказаної статті не перешкоджає перегляду рішень судів попередніх інстанцій за наявними в справі матеріалами.
Ухвалою Верховного Суду від 27 вересня 2022 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Вінницької обласної прокуратури на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2022 року з підстав, визначених пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу справ між суддями від 01 квітня 2024 року (у зв`язку зі звільненням судді ОСОБА_3 з посади судді Верховного Суду у відставку) визначено такий склад колегії: головуючий-суддя - Мацедонська В.Е., судді: Губська О.А., Уханенко С.,А.
Ухвалою Верховного Суду від 02 квітня 2024 року закінчено підготовчі дії та призначено розгляд цієї справи в порядку письмового провадження на 03 квітня 2024 року.
ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Як установлено судами попередніх інстанцій та підтверджується доказами, наявними в матеріалах справи, з 2013 року ОСОБА_1 працював в органах прокуратури.
29 квітня 2020 року прокуратурою Вінницької області видано наказ №419к про звільнення позивача з посади прокурора відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування територіальними органами поліції та підтримання державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Вінницької області на підставі рішення кадрової комісії від 02 квітня 2020 року №58 про неуспішне проходження атестації.
Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 03 листопада 2020 року у справі №120/1891/20-а, яке залишено без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15 липня 2021 року, серед іншого, поновлено ОСОБА_1 у Вінницькій обласній прокуратурі на посаді, що рівнозначна тій, яку він обіймав до звільнення, з 30 квітня 2020 року.
На виконання судового рішення у справі №120/1891/20-а поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування територіальними органами поліції та підтримання державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Вінницької області та в органах прокуратури з 30 квітня 2020 року.
В подальшому Верховний Суд ухвалою від 28 листопада 2022 року, керуючись пунктом 2 частини першої статті 238 КАС України, прийняв відмову ОСОБА_1 від адміністративного позову, закрив провадження у справі №120/1891/20-а та визнав нечинними рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 03 листопада 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15 липня 2021 року.
Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року за № 6-р/2020 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статі 81 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
Вважаючи, що з 01 грудня 2020 року по 31 жовтня 2021 року заробітна плата позивача, а саме посадовий оклад та надбавка за звання "заслужений юрист України" повинна регулюватися та визначатись виключно ст. 81 Закону України "Про прокуратуру", а за період його роботи з 01 грудня 2020 року по 31 жовтня 2021 року у Вінницькій обласній прокуратурі різниця між фактично нарахованим посадовим окладом та посадовим окладом, який повинен бути нарахований позивачу відповідно до вимог закону становить - 331 710,11 грн., і різниця між фактично нарахованою надбавкою за спеціальне звання "заслужений юрист України" та надбавкою, яка мала б бути нарахована становить - 16 585, 51 грн., позивач звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин)
Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.