ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
03 квітня 2024 року
м. Київ
справа № 420/645/23
провадження № К/990/37901/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Мацедонської В. Е., Прокопенка О. Б.
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Одеського міського голови Труханова Геннадія Леонідовича, Юридичного департаменту Одеської міської ради про визнання протиправним та скасування розпорядження, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та суми моральної шкоди, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 21 червня 2023 року, ухваленого у складі головуючого судді Потоцької Н. В., та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2023 року, прийнятої у складі колегії суддів: головуючого - Яковлєва О. В., суддів: Єщенка О. В., Крусяна А. В.
І. Суть спору
1. У січні 2023 року ОСОБА_1 звернулась до суду з адміністративним позовом до Одеського міського голови Труханова Геннадія Леонідовича, Юридичного департаменту Одеської міської ради, в якому просить:
1.1. визнати протиправним та скасувати розпорядження Одеського міського голови від 09 грудня 2022 року № 1552К "Про звільнення ОСОБА_1";
1.2. поновити ОСОБА_1 на посаді державного реєстратора відділу державної реєстрації речових прав на нерухоме майно управління державної реєстрації Юридичного департаменту Одеської міської ради;
1.3. стягнути з Юридичного департаменту Одеської міської ради за рахунок його бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 16 листопада 2022 року до дати ухвалення судового рішення, з урахуванням належних до сплати податків та інших обов`язкових платежів;
1.4. стягнути з Юридичного департаменту Одеської міської ради за рахунок його бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_1 100000,00 грн на відшкодування завданої моральної шкоди.
2. На обґрунтування позовних вимог зазначає, що починаючи з 12 липня 2018 року, позивач обіймала посаду державного реєстратора відділу державної реєстрації речових прав на нерухоме майно управління державної реєстрації Юридичного департаменту Одеської міської ради.
Однак, розпорядженням Одеського міського голови від 09 грудня 2022 року № 1552К "Про звільнення ОСОБА_1" позивача звільнено із займаної посади з 13 грудня 2022 року на підставі пункту 4 частини першої статті 40 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України).
Вказує, що 24 лютого 2022 року з метою недопущення несанкціонованого втручання, спотворення даних і випадків рейдерства Міністерством юстиції України та ДП "Національні інформаційні системи" тимчасово призупинено роботу Державного реєстру речових прав на нерухоме майно. Постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2022 року № 480 внесено низку змін до нормативно-правових актів, що регулюють правила доступу до державних реєстрів та вчинення певних нотаріальних і реєстраційних дій, якими поступово знімалось повне блокування роботи державних реєстрів, зокрема, відновлювався доступ до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та встановлювались окремі норми і правила щодо порядку доступу та вчинення реєстраційних дій. Таким чином, з початку військового вторгнення до червня 2022 року державні реєстратори відділу державної реєстрації речових прав на нерухоме майно управління державної реєстрації Юридичного департаменту Одеської міської ради на роботу не виходили, дистанційно не працювали.
Розпорядженням Одеського міського голови від 11 березня 2022 року № 129 "Про оплату праці працівників виконавчих органів Одеської міської ради, підприємств та установ, що фінансуються або визначені одержувачами коштів із бюджету Одеської міської територіальної громади, при встановлені простою в умовах воєнного стану" керівників виконавчих органів, підприємств та установ, що фінансуються або визначені одержувачами коштів з бюджету Одеської міської територіальної громади, зобов`язано встановлювати підпорядкованим їм працівникам до припинення чи скасування воєнного стану простій з оплатою праці у розмірі двох третин посадового окладу (тарифної ставки).
Стверджує, що протягом березня - травня 2022 року робота державних реєстраторів відділу державної реєстрації речових прав на нерухоме майно управління державної реєстрації Юридичного департаменту Одеської міської ради була призупинена через обставини невідворотної сили (військові дії), а також відсутність організаційних та технічних умов, необхідних для виконання роботи (припинення і наступні суттєві обмеження доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно), що є простоєм не з вини працівника.
Разом з цим позивач вказує, що розпорядженням Одеського міського голови від 11 березня 2022 року № 129 їй відмовлено в оформленні простою, незважаючи на приписи статей 34, 113 КЗпП України. За повідомленням начальника відділу державної реєстрації речових прав на нерухоме майно, Юридичним департаментом Одеської міської ради прийнято рішення оформлювати простій лише тим державним реєстраторам, які залишились в Україні (хоч і виїхали з Одеси). Державні реєстратори, які виїхали за кордон, в тому числі і позивач, отримали вимогу подати заяву про надання відпустки без збереження заробітної плати та загрози звільнення у разі неподання такої заяви, що підтверджується матеріалами листування від 30 березня 2022 року, 31 березня 2022 року, 25 квітня 2022 року.
Наголошує, що відсутність на роботі в період з 01 квітня по 15 листопада 2022 року викликана форс-мажорними обставинами, а саме, військовою агресією Російської Федерації проти України, що створило небезпеку для мого життя і здоров`я та свідчить про відсутність, на думку позивача, її провини у невиході на роботу та підтверджує поважність причин такого невиходу.
Що стосується відсутності на роботі у період з 16 по 30 листопада 2022 року, така відсутність, на думку позивача, обумовлена бездіяльністю відповідача щодо повідомлення про можливість приступити до роботи та незвернення до Міністерства юстиції України для поновлення позивачу доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, а також мобінгом (цькуванням), тобто протиправними діяннями начальника відділу інформаційно-правової та кадрової роботи і в.о. директора Юридичного департаменту у формі погроз про звільнення, безпідставного недопуску до роботи, примушування до зміни місця роботи тощо.
При цьому стверджує, що протягом понад 6 років служби в органах місцевого самоврядування Одеської міської ради, у тому числі близько 4 років - на посаді державного реєстратора, позивач сумлінно виконувала свої посадові обов`язки, до дисциплінарної відповідальності жодного разу не притягувалась, рішення про анулювання та/або про блокування мого доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно Міністерством юстиції України не приймались.
Враховуючи, що 16 листопада 2022 року позивач прибула до Юридичного департаменту Одеської міської ради та заявила про готовність приступити до роботи, але не була допущена до роботи керівником, позивач вважає, що наказ про звільнення є неправомірним, а середній заробіток за час вимушеного прогулу підлягає стягненню з дати фактичного виходу на роботу, тобто 16 листопада 2022 року.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. Згідно з розпорядженням Одеського міського голови від 04 травня 2018 року № 593К позивача призначено з 14 травня 2018 року виконуючою обов`язки державного реєстратора відділу державної реєстрації речових прав на нерухоме майно управління державної реєстрації Юридичного департаменту Одеської міської ради тимчасово, до заміщення посади в порядку, передбаченому законодавством України.
4. Розпорядженням Одеського міського голови від 05 липня 2018 року № 930К "Про призначення працівників юридичного департаменту" з 12 липня 2018 року позивача призначено на посаду державного реєстратора відділу державної реєстрації речових прав на нерухоме майно управління державної реєстрації Юридичного департаменту Одеської міської ради, як таку, що пройшла за конкурсом.
5. Відповідно до листа Головного центру обробки спеціальної інформації Державної прикордонної служби України позивач виїхала з України 27 лютого 2022 року (пункт пропуску - Орлівка) та в`їхала в Україну 14 серпня 2022 року (пункт пропуску - Порубне).
6. 16 листопада 2022 року ОСОБА_1 прибула до Юридичного департаменту Одеської міської ради, де надала усні та письмові пояснення про причини своєї відсутності на робочому місці начальнику відділу інформаційно-правової та кадрової роботи Юридичного департаменту Одеської міської ради Ігнатовій О. А. і в.о. директора Юридичного департаменту Одеської міської Жилкіній Т. П.
7. Крім того 30 листопада 2022 року на вимогу в.о. директора Юридичного департаменту ОСОБА_1 надала додаткові пояснення щодо поважності причин своєї відсутності на роботі з матеріалами листування зі своїм безпосереднім керівником - начальником відділу державної реєстрації речових прав на нерухоме майно на підтвердження повідомлення відповідача про місце свого перебування та причини відсутності на робочому місці.
8. При цьому, 01 грудня 2022 року на вимогу в.о. директора Юридичного департаменту (копія листа від 28 листопада 2022 року вих.№165- ч/вих.) ОСОБА_1 прибула до Юридичного департаменту Одеської міської ради, де ознайомлена з актами про відсутність на роботі в період з 01 квітня 2022 року по 07 грудня 2022 року.
9. Розпорядженням Одеського міського голови від 09 грудня 2022 року № 1552К відповідно до статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", статей 147, 1471, 148, 149 КЗпП України, враховуючи відкрите довготривале ухилення від виходу на роботу, значну тривалість відсутності на роботі без поважних причин, що має систематичний характер, свідчить про невиконання трудових обов`язків державним реєстратором відділу державної реєстрації речових прав на нерухоме майно управління державної реєстрації Юридичного департаменту Одеської міської ради ОСОБА_1 та обумовлює важкий ступінь вчиненого проступку, звільнено ОСОБА_1 з посади державного реєстратора відділу державної реєстрації речових прав на нерухоме майно управління державної реєстрації Юридичного департаменту Одеської міської ради, за прогул без поважних причин, відповідно до пункту 4 частини першої статті 40 КЗпП України, з 13 грудня 2022 року.
10. Підставою для звільнення слугували: подання в.о. директора Юридичного департаменту Жилкіної Т. П., акти про відсутність на роботі ОСОБА_1 з 01 квітня 2022 року по 07 грудня 2022 року, пояснення ОСОБА_1 від 16 листопада 2022 року та від 30 листопада 2022 року, лист Юридичного департаменту від 28 листопада 2022 року № 165-Ч/вих.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
11. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 21 червня 2023 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2023 року, в позові відмовлено.
12. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що законодавець визначив механізм оформлення трудових відносин у ситуаціях відсутності працівника на роботі з посиланням на умови воєнного стану, у той час як діяльність роботодавця в цей період продовжується. Будь-якої письмової заяви ОСОБА_1 з цих питань до Юридичного департаменту Одеської міської ради не надходило, а простій державному реєстратору речових прав на нерухоме майно управління державної реєстрації Юридичного департаменту Одеської міської ради ОСОБА_1 не встановлювався. Отже, фактично ОСОБА_1 виходила з того, що жодним чином оформлювати свою відсутність на роботі їй нібито не потрібно, що, не узгоджується із трудовим законодавством.
Суд першої інстанції зазначив, що територія міста Одеси, де знаходиться Юридичний департамент Одеської міської ради та його структурні підрозділи, у тому числі управління державної реєстрації, у якому працювала позивач, не входить до переліку територій, на яких ведуться (велися) бойові дії або тимчасово окупованих територій. Натомість, сам по собі воєнний стан на території України не означає, що ОСОБА_1 не могла виконувати свої трудові обов`язки протягом усього часу з 01 квітня 2022 року по 13 грудня 2022 року, при тому, що робота установи продовжувалася.
Разом з цим суд першої інстанції вказав, що окрім прибуття до Юридичного департаменту Одеської міської ради 16 листопада 2022 року та 01 грудня 2022 року для надання пояснень та ознайомлення з документами щодо неї відповідно, що свідчить про її перебування у місті Одесі, ОСОБА_1 у ці дні до роботи так і не приступила, до управління державної реєстрації Юридичного департаменту Одеської міської ради не прибула, а і по день звільнення на роботу не вийшла і трудові обов`язки не виконувала без жодних поважних причин. Крім того, навіть у позові ОСОБА_1 не наводить жодних причин та доказів поважності відсутності на роботі 02 грудня 2022 року, 05 грудня 2022 року, 06 грудня 2022 року, 07 грудня 2022 року, що також свідчить про вчинення позивачем прогулів й у ці дні.
З огляду на вищевикладене, суд першої інстанції дійшов висновку про правомірність оскаржуваного наказу про звільнення, враховуючи відкрите довготривале ухилення ОСОБА_1 від виходу на роботу, значну тривалість відсутності на роботі без поважних причин, яка має систематичний характер та свідчить про невиконання трудових обов`язків увесь цей час, що обумовлює важкий ступінь вчиненого державним реєстратором ОСОБА_1 проступку, обставини, за яких вчинено проступок. Те, що ОСОБА_1 очікувала дозволу вийти на роботу та повідомити дату виходу на роботу, вищевикладеного не спростовує. При цьому, з урахуванням фактичних обставин справи, жодна посадова особа Юридичного департаменту Одеської міської ради, у тому числі його керівник, не зобов`язана була надавати дозвіл виходу на роботу та визначати дату виходу на роботу працівнику, з яким укладений трудовий договір та який вже декілька років працює у Юридичному департаменті Одеської міської ради, і, відповідно, повинен перебувати на роботі протягом робочого часу, з графіком якого він обізнаний під розписку. Відповідно, ніяких дозволів виходу на роботу та визначення дати виходу на роботу ОСОБА_1 не мала очікувати, а повинна була належним чином виконувати свої трудові обов`язки без будь-яких зволікань, чого, однак, зроблено не було дуже тривалий час.
13. Зазначена позиція підтримана П`ятим апеляційним адміністративним судом, який за результатом апеляційного перегляду залишив рішення суду першої інстанції без змін.
IV. Касаційне оскарження
14. Позивач подала касаційну скаргу на вказані судові рішення з підстав, передбачених пунктами 1, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
15. Так, автор скарги зазначає про неврахування судом апеляційної інстанції висновків Верховного Суду щодо застосування частини третьої статті 29, пункту 4 статті 40, статей 149, 153 КЗпП України, статті 11 Закону України "Про електронні документи та електронний документообіг, викладених у постановах Верховного Суду: від 08 травня 2019 року у справі № 489/1609/17; від 26 червня 2019 року у справі № 572/2944/16-ц; від 11 березня 2020 року у справі № 459/2618/17; від 27 серпня 2020 року у справі № 161/14225/19; від 06 березня 2018 року у справі № 235/2284/17; від 03 серпня 2022 року у справі № 536/1755/20; від 12 квітня 2023 року у справі № 711/5593/21; від 26 червня 2019 року у справі № 572/2941/160ц; від 12 листопада 2020 року у справі № 369/9301/18; від 21 грудня 2022 року у справі № 299/2706/20.
Крім того, автор скарги наголошує на відсутності висновку Верховного Суду щодо питання взаємного застосування статей 21, 34, 113 КЗпП України з урахуванням обставин, установлених в цій справі.
16. Верховний Суд ухвалою від 22 листопада 2023 року відкрив касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 21 червня 2023 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2023 року з підстав, передбачених пунктами 1, 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
17. Представник Одеського міського голови та Юридичного департаменту Одеської міської ради подав відзив на касаційну скаргу, в якому, наполягаючи на безпідставності останньої, просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
18. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
19. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
20. Однією із гарантій забезпечення права громадян на працю є передбачений у статті 5-1 КЗпП України правовий захист від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.
21. Згідно зі статтею 3 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" від 07 червня 2001 року № 2493-ІІІ (далі - Закон № 2493-ІІІ) посадами в органах місцевого самоврядування є, зокрема, посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.
22. Частиною першою статті 20 Закону № 2493-ІІІ крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, служба в органах місцевого самоврядування припиняється на підставі і в порядку, визначених Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", цим та іншими законами України.
23. Приписами частини першої статті 1 Закону України "Про організацію трудових відносин в умовах воєнного стану" від 15 березня 2022 року № 2136-IX (далі - Закон № 2136-IX) передбачено, що цей Закон визначає особливості проходження державної служби, служби в органах місцевого самоврядування, особливості трудових відносин працівників усіх підприємств, установ, організацій в Україні незалежно від форми власності, виду діяльності і галузевої належності, представництв іноземних суб`єктів господарської діяльності в Україні, а також осіб, які працюють за трудовим договором, укладеним з фізичними особами (далі - працівники), у період дії воєнного стану, введеного відповідно до Закону України "Про правовий режим воєнного стану".
24. Згідно з частиною третьою статті 1 Закону № 2136-IX у період дії воєнного стану не застосовуються норми законодавства про працю, законів України "Про державну службу", "Про службу в органах місцевого самоврядування", інших законодавчих актів, що регулюють діяльність державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування у частині відносин, врегульованих цим Законом.
25. Відповідно до частини другої статті 7 Закону № 2136-IX у період дії воєнного стану сторони трудового договору можуть домовитися про альтернативні способи створення, пересилання і зберігання наказів (розпоряджень) роботодавця, повідомлень та інших документів з питань трудових відносин та про будь-який інший доступний спосіб електронної комунікації, який обрано за згодою між роботодавцем та працівником.
26. Частиною третьою статті 12 Закону № 2136-IX визначено, що протягом періоду дії воєнного стану роботодавець на прохання працівника може надавати йому відпустку без збереження заробітної плати без обмеження строку, встановленого частиною першою статті 26 Закону України "Про відпустки".
27. Згідно з частиною четвертою статті 12 Закону № 2136-IX у період дії воєнного стану роботодавець за заявою працівника, який виїхав за межі території України або набув статусу внутрішньо переміщеної особи, в обов`язковому порядку надає йому відпустку без збереження заробітної плати тривалістю, визначеною у заяві, але не більше 90 календарних днів, без зарахування часу перебування у відпустці до стажу роботи, що дає право на щорічну основну відпустку, передбаченого пунктом 4 частини першої статті 9 Закону України "Про відпустки".
28. При цьому, призупинення дії трудового договору, в розумінні частини першої статті 13 Закону № 2136-IX, це тимчасове припинення роботодавцем забезпечення працівника роботою і тимчасове припинення працівником виконання роботи за укладеним трудовим договором у зв`язку із збройною агресією проти України, що виключає можливість обох сторін трудових відносин виконувати обов`язки, передбачені трудовим договором.
Призупинення дії трудового договору може здійснюватися за ініціативи однієї із сторін на строк не більше ніж період дії воєнного стану. У разі прийняття рішення про скасування призупинення дії трудового договору до припинення або скасування воєнного стану роботодавець повинен за 10 календарних днів до відновлення дії трудового договору повідомити працівника про необхідність стати до роботи.
Призупинення дії трудового договору не тягне за собою припинення трудових відносин.
Призупинення дії трудового договору не може бути прихованим покаранням і не застосовується до керівників та заступників керівників державних органів, а також посадових осіб місцевого самоврядування, які обіймають виборні посади.
29. При цьому, КЗпП України визначає правові засади і гарантії здійснення громадянами України права розпоряджатися своїми здібностями до продуктивної і творчої праці та за змістом статті 2-1 якого рівність трудових прав громадян України, недопущення дискримінації у сфері праці.
30. Частиною третьою статті 29 КЗпП України передбачено, що ознайомлення працівників з наказами (розпорядженнями), повідомленнями, іншими документами роботодавця щодо їхніх прав та обов`язків допускається з використанням визначених у трудовому договорі засобів електронних комунікаційних мереж з накладенням удосконаленого електронного підпису або кваліфікованого електронного підпису. У трудовому договорі за згодою сторін можуть передбачатися альтернативні способи ознайомлення працівника, крім інформації, визначеної пунктом 4 частини першої цієї статті, що доводиться до відома працівників у порядку, встановленому цією статтею.