ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 березня 2024 року
м. Київ
справа №1.380.2019.006025
адміністративне провадження № К/990/5095/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Міністерства культури та інформаційної політики України
на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 06.05.2020 (суддя Гавдик З.В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02.12.2021 (судді Кухтей Р.В., Шевчук С.М., Шинкар Т.І.)
у справі № 1.380.2019.006025
за позовом Приватного підприємства "Промтехімпекс"
до Міністерства культури України,
третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "Львів-Енергія",
про визнання протиправними дій та скасування рішення.
І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
1. У 2019 році Приватне підприємство "Промтехімпекс" (далі - позивач) звернулося до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Міністерства культури України (далі - Мінкультури, відповідач), третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "Львів-Енергія", у якому просило визнати протиправними дії відповідача щодо складання припису № 44/10-5/74-19 від 15.10.2019 та скасувати його.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
2. Судами попередніх інстанцій встановлено, що до Мінкультури на Урядову гарячу лінію надійшло звернення Лебяка Н.М. №Л-199/УГЛ від 29.07.2019 з проханням здійснити заходи реагування у зв`язку проведення будівельних робіт по вул. У.Самчука, 16 у м.Львові.
3. 16.08.2019 з метою об`єктивного розгляду вказаного питання Мінкультури листом №1128/10-5/15-19 звернулося до Львівської обласної державної адміністрації з проханням доручити відповідним структурним підрозділам у межах компетенції провести перевірку викладених у вищезазначеному зверненні фактів, зокрема законності проведення будівельних робіт за вказаною адресою, у разі необхідності вжити відповідні заходи реагування та за результатами поінформувати Міністерство (з наданням акта обстеження та матеріалів фотофіксації, а також повної інформації щодо замовника й виконавця зазначених будівельних робіт).
4. 05.09.2019 листом №ЗВГ-ВИХ-2195/0/19 (вхідний реєстраційний Мінкультури №10176 від 06.09.2019) Департамент архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації надав акт обстеження містобудівної ситуації на вул. У.Самчука, 16 у м. Львові від 20.08.2019, матеріали фотофіксації актуального стану будівництва та інформацію про замовника і виконавця будівельних робіт.
5. Замовнику ТОВ "Львів-Енергія" та підряднику реконструкції ПП "Промтехімпекс" надіслано припис №44/10-5/74-19 від 15.10.2019 про припинення проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єкті "Реконструкція будівлі на вул. У.Самчука, 16, у межах пам`ятки Богдан Є.А. садово-паркового мистецтва загально-державного значення "Стрийський парк" у м. Львові".
6. 10.11.2019 на адресу ПП "Промтехімпекс" Мінкультури було надіслано припис №44/10-5/74-19 від 15.10.2019, у якому вказується, що на виконання вимог ч.1 ст.30 Закону №1805-III Міністерство, діючи в межах повноважень, визначених п.18 ч.2 ст.5 цього Закону та Положенням про Мінкультури, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №495 від 03.09.2014 (далі - Положення №495), за результатами проведеного 20.08.2019 працівником відділу охорони історичних пам`яток департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації візуального обстеження містобудівної ситуації по вул. У.Самчука, 16 у м.Львові вимагає наступне:
1. Негайно припинити проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єкті "Реконструкція будівлі на вул. У.Самчука межах пам`ятки садово-паркового мистецтва загально-державного значення "Стрийський парк" у м, Львові", які виконуються в межах історичного ареалу м. Львова (рішення Львівської міської ради №1311 від 09.12.2005) та у межах охоронної (буферної) зони об`єкта "Архітектурний ансамбль історичною центру Львова", включеного до списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, з порушенням вимог частини четвертої статті 32 Закону №1805-III, без відповідних погоджень та дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини (Мінкультури);
2. Вжити заходів із приведення діяльності у відповідність до вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини;
3. Надати пояснення по суті викладених у п.1 зазначеного Припису фактів порушення законодавства про охорону культурної спадщини.
Про виконання вимог припису письмово повідомити Міністерство протягом п`яти календарних днів в дня його отримання.
7. Позивач з приписом не погодився, звернувся до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
8. В обґрунтування позову позивач зазначив, що спірний припис внесено відповідачем з порушенням встановленої процедури проведення державного нагляду (контролю), яка передбачена ст. 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Відповідач не забезпечив позивачу можливість реалізувати права під час проведення перевірки, які передбачені ст. 10 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Спірний припис прийнятий на підставі акту обстеження містобудівної ситуації на території історичного ареалу м. Львова, який складений без правової підстави, не у спосіб, визначений законом, без визначених законом повноважень на його складання, без часу, дати і місця його складання, без участі позивача чи його повідомлення про такий огляд, без залучення свідків чи працівників органу місцевого самоврядування, без подальшого надання цього акту позивачу, без відібрання документів чи пояснень від позивача або органу місцевого самоврядування, єдиною підставою винесення оскаржуваного припису є акт обстеження містобудівної ситуації на території історичного ареалу м. Львова, який прийнятий з порушення норм чинного законодавства, тому й наслідки не можуть визнаватися правомірними.
Проектна документація розроблена у відповідності до затверджених містобудівних умов та обмежень, наявний позитивний висновок державної експертизи.
9. Відповідач проти позову заперечив. Зазначив, що до повноважень Мінкультури, передбачених ст. 5 Закону, належить заборона будь-якої діяльності юридичних або фізичних осіб, яка створює загрозу об`єкту культурної спадщини, видатній універсальній цінності об`єкта всесвітньої спадщини або порушує законодавство у сфері охорони культурної спадщини; видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам`яток національного значення, об`єктів всесвітньої спадщини, припинення робіт на них, їхніх територіях, в зонах охорони, буферних зонах, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, якщо ці роботи проводяться за відсутності затверджених або погоджених із відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом, без дозволів або з відхиленням від них.
IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 06.05.2020 залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02.12.2021, позов задоволено частково, визнано протиправним та скасовано оспорюваний припис.
Суди виходили з того, що в контексті положень Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" на ПП "Промтехімпекс", як підрядника будівельних робіт, не може бути покладено обов`язку виконати вимоги оспорюваного припису. Натомість такий обов`язок покладається на замовника, яким є ТОВ "Львів-Енергія" та яке отримало містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва на реконструкцію.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
11. У касаційній скарзі відповідач просить скасувати судові рішення та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
12. Як на підставу касаційного оскарження відповідач покликається на те, що висновок судів попередніх інстанцій про те, що Мінкультури мало право видати припис тільки замовнику будівництва, не відповідає дійсності, адже ані в Законі України "Про регулювання містобудівної діяльності", ані в Законі України "Про охорону культурної спадщини" не передбачено відповідної норми законодавства. Судами також не було наведено яка саме норма законодавства передбачає внесення припису тільки замовнику робіт. У зв`язку з тим, що позивач є безпосереднім виконавцем робіт, то, виходячи з приписів ст. 30 Закону України "Про охорону культурної спадщини", відповідач був зобов`язаний винести припис як замовнику робіт, так і безпосередньому виконавцю.
13. Ухвалою від 21.02.2022 Верховний Суд відкрив провадження у справі.
Підставою для відкриття касаційного провадження у справі є оскарження судових рішень, які визначені частиною першою статті 328 КАС України, з посиланням у касаційній скарзі на те, що на цей час відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норм права у спірних правовідносинах необхідно застосувати норму матеріального права, а саме статтю 30 Закону України "Про охорону культурної спадщини", якою передбачено, що органи культурної спадщини зобов`язані заборонити будь-яку діяльність юридичних або фізичних осіб, що створює загрозу пам`ятці або порушує законодавство, державні стандарти, норми і правила у сфері охорони культурної спадщини.
14. Відзив від позивача не надходив. Копію ухвали про відкриття касаційного провадження позивач отримав 18.04.2022.
15. У зв`язку з виведенням судді Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді Бевзенка В.М. зі складу судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 18.04.2022 № 5), розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 02.05.2022 призначено повторний автоматизований розподіл справи. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями від 02.05.2022 вказану справу передано на розгляд колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду: Кравчук В.М. - головуючий суддя, судді Єзеров А.А., Стародуб О.П.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
16. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та відзиву на неї, дійшов такого висновку.
17. Ключовим у справі є питання про те, кому може бути внесено припис про зупинення робіт, які загрожують пам`ятці, на підставі ст. 30 Закону України "Про охорону культурної спадщини".
18. Відповідно до ст. 11 Конституції України держава сприяє консолідації та розвиткові української нації, її історичної свідомості, традицій і культури.
19. Статтею 54 Конституції України громадянам гарантується свобода літературної, художньої, наукової і технічної творчості, захист інтелектуальної власності, їхніх авторських прав, моральних і матеріальних інтересів, що виникають у зв`язку з різними видами інтелектуальної діяльності (частина перша цієї статті).
20. Частинами 4-5 наведеної норми Конституції України встановлено, що культурна спадщина охороняється законом; держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.
21. Конституція України також закріплює за кожним обов`язок не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки (ст. 66).
22. Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України "Про охорону культурної спадщини" від 08.06.2000 № 1805-III (далі- Закон № 1805-III) у преамбулі до якого зазначено, що об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою. Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
23. Статтею 5 Закону № 1805-III до повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, зокрема, належить визначення меж територій пам`яток національного значення та затвердження їх зон охорони, охоронюваних археологічних територій, історичних ареалів населених місць; видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам`яток національного значення, припинення робіт на цих пам`ятках, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, якщо ці роботи здійснюються за відсутності затверджених або погоджених із відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом, дозволів або з відхиленням від них.
24. Судами попередніх інстанцій встановлено і не заперечується сторонами, що оспорюваний припис винесено у зв`язку з тим, що будівельні роботи на об`єкті "Реконструкція будівлі на вул. У.Самчука, 16 і м.Львові, у межах пам`ятки Богдан Є.А. садово-паркового мистецтва загально-державного значення "Стрийський парк" у м. Львові" проводяться в межах історичного ареалу м. Львова, який встановлений відповідно до рішення Львівської міської ради від 09.12.2005 №1311.
25. Пунктом 1 Положення № 495 Мінкультури є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах культури та мистецтв, охорони культурної спадщини, музейної справи, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей, державної мовної політики, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері кінематографії, відновлення та збереження національної пам`яті.