ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 березня 2024 року
м. Київ
справа № 2340/4486/18
адміністративне провадження № К/9901/9355/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 2340/4486/18
за позовом комунального некомерційного підприємства "Золотоніська районна багатопрофільна лікарня" Золотоніської районної ради до виконавчого комітету Золотоніської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - приватне підприємство "Сільвер Фуд", третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - комунальне підприємство "Міський водоканал" про визнання незаконними та скасування рішень про затвердження "Місцевих правил прийняття стічних вод до системи водовідведення м.Золотоноша", провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою приватного підприємства "Сільвер Фуд" на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2021 року (ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Єгорової Н.М., суддів: Сорочка Є.О., Федотова І.В.)
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У листопаді 2018 року Золотоніська центральна районна лікарня (далі - Золотоніська ЦРЛ, позивач) звернулася до Черкаського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до виконавчого комітету Золотоніської міської ради (далі - ВК Золотоніської МР, відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - комунальне підприємство "Міський водоканал" (далі - КП "Міський водоканал", третя особа 1) в якому просила:
- визнати протиправним та скасувати рішення № 203 від 20 червня 2018 року "Про затвердження Місцевих правил прийняття стічних вод до системи водовідведення м. Золотоноша".
2. Позовні вимоги обґрунтовані порушенням процедури прийняття нормативно-правового регуляторного акта. Місцеві правила приймання стічних вод до систем водовідведення м. Золотоноша не були внесені відповідачем до планів діяльності на 2018 рік. Проект місцевих правил не було оприлюднено у засобах масової інформації або шляхом розміщення на офіційній сторінці Золотоніської міської ради чи мережі Інтернет, чим було порушено порядок прийняття регуляторних нормативно-правових актів та усунуто позивача від можливості обговорення проекту, надання зауважень, пропозицій.
Місцеві правила не було офіційно оприлюднено, що не відповідає вимогам статті 7 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" та статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації".
Оскаржуваний акт не відповідає Правилами приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення та Порядку визначення розміру плати, що справляється за понаднормативні скиди стічних вод до систем централізованого водовідведення, затверджених Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України наказом №316 від 01 грудня 2017 року, зареєстрованих в Міністерстві юстиції України 15 січня 2018 року за № 56/31508.
Процесуальні дії під час розгляду справи у судах попередніх інстанцій
3. Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2019 року залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача приватне підприємство "Сільвер Фуд".
Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 12 квітня 2019 року, яка залишена без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2019 року задоволено клопотання КП "Міський водоканал" та закрито провадження у справі № 2340/4486/18.
Постановою Верховного Суду від 17 березня 2020 року касаційну скаргу комунального некомерційного підприємства "Золотоніська районна багатопрофільна лікарня" Золотоніської районної ради (правонаступник - Золотоніської центральної районної лікарні) задоволено. Ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 12 квітня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2019 року по справі № 2340/4486/18 скасовано. Справу направлено для продовження розгляду до Черкаського окружного адміністративного суду.
Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 30 березня 2020 року прийнято до свого провадження матеріали адміністративної справи №2340/4486/18 та призначено підготовче судове засідання на 17 квітня 2020 року о 10 год. 00 хв.
17 квітня 2020 року на адресу суду від представника позивача надійшла заява про уточнення предмету позовних вимог, якою позивач збільшує позовні вимоги та просив також визнати протиправним та скасувати рішення від 21 лютого 2019 року № 73 "Про затвердження "Місцевих правил прийняття стічних вод до системи водовідведення м. Золотоноша".
Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 17 квітня 2020 року заяву представника КНП "Золотоніська районна багатопрофільна лікарня" Золотоніської районної ради про уточнення позовних вимог повернуто заявнику.
05 травня 2020 року до суду першої інстанції повторно надійшла заява позивача про уточнення предмету позовних вимог.
В судовому засіданні 15 вересня 2020 року суд закінчив підготовче судове засідання та перейшов до розгляду справи по суті.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
4. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 15 вересня 2020 року позов задоволено повністю.
Визнано протиправним та нечинним рішення ВК Золотоніської МР від 20 червня 2018 року №203 "Про затвердження Місцевих правил прийняття стічних вод до системи водовідведення м. Золотоноша".
Визнано протиправним та нечинним рішення ВК Золотоніської МР від 21 лютого 2019 року №73 "Про затвердження Місцевих правил прийняття стічних вод до системи водовідведення м. Золотоноша".
Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань ВК Золотоніської міської ради на користь КНП "Золотоніська районна багатопрофільна лікарня" Золотоніської районної ради сплачений судовий збір у сумі 3 864 грн.
Стягнуто з КНП "Золотоніська районна багатопрофільна лікарня" Золотоніської районної ради на користь Державного бюджету України недоплачений судовий збір у сумі 2 102 грн.
5. Рішення суду першої інстанції мотивоване недотриманням ВК Золотоніської міської ради процедури розробки проектів регуляторних нормативно-правових актів під час затвердження Місцевих правил прийняття стічних вод до системи водовідведення м. Золотоноша, процедури оприлюднення зазначених проектів, ненадання можливості прийняти участь в обговоренні проектів та наданні своїх пропозицій, що призвело до порушення прав та інтересів позивача, як медичного закладу, який здійснює скиди стічних вод у систему водовідведення м. Золотоноша.
Також судом зауважено, що положення Місцевих правил прийняття стічних вод до системи водовідведення м. Золотоноша (рішення від 20 червня 2018 року №203) не у повній мірі відповідають приписам, зазначеним у Наказі Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 01 грудня 2017 року № 316, яким затверджено Правила приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення та Порядок визначення розміру плати, що справляється за понаднормативні скиди стічних вод до систем централізованого водовідведення (далі - Наказ № 316).
6. Додатковим рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2020 року заяву представника КНП "Золотоніська районна багатопрофільна лікарня" Золотоніської районної ради - адвоката Пилипенка Р.Б. щодо винесення додаткового судового рішення про розподіл судових витрат в адміністративній справі № 2340/4486/18 задоволено.
Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань ВК Золотоніської міської ради на користь КНП "Золотоніська районна багатопрофільна лікарня" Золотоніської районної ради витрати на правничу допомогу адвоката у сумі 7000 грн.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
7. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2021 року апеляційні скарги Комунального підприємства "Міський водоканал" та Виконавчого комітету Золотоніської міської ради задоволено.
Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 15 вересня 2020 року скасовано.
Прийнято нове рішення, яким у задоволенні позову КНП "Золотоніська районна багатопрофільна лікарня" Золотоніської районної ради до ВК Золотоніської МР, за участю третіх осіб: КП "Міський водоканал", ПП "Сільвер Фуд", про визнання незаконним та скасування рішення виконавчого комітету відмовлено.
8. Суд апеляційної інстанції мотивує своє рішення тим, що оскаржувані правила прийнято з дотриманням принципів державної регуляторної політики. Всі доводи позивача щодо порушення принципів державної регуляторної політики спростовані доказами у справі.
Суд зауважив на тому, що зміни у показниках, про які стверджує суд першої інстанції, в рішенні №73 порівняно із рішенням №203 не відбулось. Крім того, відмінність показників забруднюючих речовин у рішенні виконкому та їх зміна у бік зменшення від розміру встановленого Наказом №316, є належною формою реалізації відповідачем, як суб`єктом владних повноважень своїх управлінських функцій.
Також зазначив, що рішенням суду від 15 вересня 2020 року визнано протиправними та нечинними обидва рішення виконкому: як № 203, так і № 73, в той час коли подана позивачем 17 квітня 2020 року заява про уточнення предмета позовних вимог була повернена заявнику ухвалою суду першої інстанції 17 квітня 2020 року.
Суд апеляційної інстанції погодився з доводами апеляційних скарг, що послідовність вчинених судом першої інстанції процесуальних дій нівелювала можливість позивача скористатись правом на подання відзиву, пояснень та доказів на їх підтвердження, що призвело до позбавлення права відповідача на спростування доводів щодо незаконності рішення виконкому № 73.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
9. 17 березня 2021 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга ПП "Сільвер Фуд".
У касаційній скарзі ПП "Сільвер Фуд" просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2021 року.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що суд апеляційної інстанції не в повній мірі з`ясував обставини у справі, які мають значення для справи та неправильно застосував норми матеріального та процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.
Скаржник наполягає на тому, що оскаржувані рішення є регуляторними актами, процедура прийняття яких встановлена Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" від 11 вересня 2003 року № 1160-IV (далі - Закон № 1160-IV).
Натомість, відповідачем всупереч вимог Закону № 1160-IV, прийнято регуляторні акти без дотримання визначеної процедури, а саме: недотримано процедуру розробки проекту регуляторного нормативно-правового акту; процедуру оприлюднення проекту; не надано можливість прийняти участь в обговоренні проекту, надати свої пропозицій, прийняти участь у визначенні можливих показників ГДК.
ПП "Сільвер Фуд" вважає, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні застосував положення статті 13 Закону № 1160-IV без урахування висновку Верховного Суду у постановах від 25 вересня 2018 року по справі № 428/7176/14-а, від 20 лютого 2019 року по справі № 812/1177/18, від 13 грудня 2019 року по справі № 461/1824/15-а та від 20 травня 2020 року по справі № 310/6300/16-а.
Також в скарзі зазначено, що суд апеляційної інстанції не врахував, що заява про уточнення позовних вимог була подана одразу після повернення справи до суду першої інстанції, після перегляду Верховним Судом ухвали та постанови судів попередніх інстанцій про закриття провадження у справі. Збільшення позовних вимог обґрунтовано тим, що рішення відповідача № 73 є аналогічним за змістом і формою рішенню № 203 та прийнято з такими самими порушеннями процедури.
Зазначаючи положення статті 47 та частини 10 статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України скаржник вважає, що суд першої інстанції прийняв законне рішення.
В той час як суд апеляційної інстанції не врахував висновок Верховного Суду викладений у постанові від 18 липня 2019 року по справі № 826/16725/17.
10. За результатом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 17 березня 2021 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючої судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценка С.Г., Тацій Л.В.
Ухвалою Верховного Суду від 30 березня 2021 року відкрито касаційне провадження за цією скаргою.
11 травня 2021 року до Верховного Суду надійшов відзив відповідача, в якому він просить відмовити в задоволенні касаційної скарги та залишити без змін постанову суду апеляційної інстанції.
11. Верховний Суд ухвалою від 28 лютого 2024 року призначив касаційну скаргу до розгляду у відкритому судовому засіданні на 27 березня 2024 року.
20 березня 2024 року до суду надійшла заява комунального некомерційного підприємства "Золотоніська районна багатопрофільна лікарня" Золотоніської міської ради про відмову від позову та закриття провадження у справі № 2340/4486/18.
В судове засідання призначене на 27 березня 2024 року належним чином повідомлені про дату, час та місце розгляду справи сторони не з`явились. У зв`язку з неявкою сторін, на підставі пункту 2 частини першої статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) колегія суддів ухвалила продовжити розгляд справи у порядку письмового провадження.
Ухвалою Верховного Суду від 28 березня 2024 року визнано вважати правильною назву позивача - комунальне некомерційне підприємство "Золотоніська районна багатопрофільна лікарня" Золотоніської міської ради замість комунальне некомерційне підприємство "Золотоніська районна багатопрофільна лікарня" Золотоніської районної ради та відмовлено у задоволенні заяви позивача про відмову від позову та закриття провадження у справі № 2340/4486/18.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
12. Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням виконавчого комітету Золотоніської міської ради від 20 червня 2018 року № 203 затверджено "Місцеві правила прийняття стічних вод до системи водовідведення м. Золотоноша".
Рішенням виконавчого комітету Золотоніської міської ради від 21 лютого 2019 року №73 затверджено "Місцеві правила прийняття стічних вод до системи водовідведення м.Золотоноша" та скасовано з 01 березня 2019 року дію попереднього рішення від 20 червня 2018 року №203 "Про затвердження "Місцевих правил прийняття стічних вод до системи водовідведення м.Золотоноша".
Позивач є суб`єктом правовідносин, у яких застосовано рішення виконавчого комітету, якими затверджено Місцеві правила прийняття стічних вод до системи водовідведення м. Золотоноша.
Не погоджуючись правомірністю оскаржуваних рішень ВК Золотоніської міської ради, КНП "Золотоніська районна багатопрофільна лікарня" Золотоніської районної ради звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
13. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Судами першої та апеляційної інстанції встановлено та не заперечувалось під час судового розгляду, що Місцеві правила прийняття стічних вод до системи водовідведення м. Золотоноша" затверджені рішеннями ВК Золотоніської МР від 20 червня 2018 року №203 та від 21 лютого 2019 року №73, є регуляторними нормативно -правовими актами, оскільки встановлюють певні норми права, застосовуються неодноразово до широкого кола осіб та спрямовані на правове регулювання господарських відносин.
В касаційній скарзі ПП "Сільвер Фуд" зазначає, що спірні рішення відповідача прийняті з порушенням положень Закону № 1160-IV та інших норм законодавства. Зокрема скаржник вважає, що відповідач не дотримався процедури, яка передбачена для затвердження регуляторних актів.
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
Повноваження виконавчого комітету місцевої ради у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Законом № 280/97-ВР) та Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Згідно із змісту преамбули Закону № 1160-IV він визначає правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності.
Статтею 1 Закону № 1160-IV визначено, що регуляторний акт це:
- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;
- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом;
регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти;
регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.
Зі змісту наведених визначень колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що оскаржувані рішення за своєю правовою природою є регуляторним актом.
Отже, враховуючи правову природу оскаржуваних регуляторних актів, їх прийняттю мала передувати визначена законом процедура.
Статтею 6 Закону № 1160-IV передбачено, що громадяни, суб`єкти господарювання, їх об`єднання та наукові установи, а також консультативно-дорадчі органи, що створені при органах державної влади та органах місцевого самоврядування і представляють інтереси громадян та суб`єктів господарювання, мають право: подавати до регуляторних органів пропозиції про необхідність підготовки проектів регуляторних актів, а також про необхідність їх перегляду; у випадках, передбачених законодавством, брати участь у розробці проектів регуляторних актів; подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов`язаних з регуляторною діяльністю; бути залученими регуляторними органами до підготовки аналізів регуляторного впливу, експертних висновків щодо регуляторного впливу та виконання заходів з відстеження результативності регуляторних актів; самостійно готувати аналіз регуляторного впливу проектів регуляторних актів, розроблених регуляторними органами, відстежувати результативність регуляторних актів, подавати за наслідками цієї діяльності зауваження та пропозиції регуляторним органам або органам, які відповідно до цього Закону на підставі аналізу звітів про відстеження результативності регуляторних актів приймають рішення про необхідність їх перегляду; одержувати від регуляторних органів у відповідь на звернення, подані у встановленому законом порядку, інформацію щодо їх регуляторної діяльності.