ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Погрібного С. О., Ткачука О. С.
до постанови Великої Палати Верховного Суду від 07 березня 2024 року
у справі№ 990/324/23 (провадження № 11-7заі24)
за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправним та скасування Указу
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 грудня 2023 року
І. ФАБУЛА СПРАВИ
Стислий виклад позиції позивача
Позивач 06 грудня 2023 рокуподав до Верховного Суду як суду першої інстанції позов до Президента України Зеленського В. О., в якому просив визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 23 січня 2023 року № 27/2023 "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 23 січня 2023 року "Про деякі питання щодо перетину державного кордону України
в умовах воєнного стану" (далі - Указ № 27/2023).
Стислий виклад змісту ухвал суду першої інстанції
Ухвалою від 12 грудня 2023 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) залишив без руху позовну заяву через її невідповідність вимогам частини третьої статті 160, частин першої, шостої статті 161 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та встановив строк для усунення недоліків.
Касаційний адміністративний суд зазначив, що позивач повинен подати (надіслати) до Верховного Суду докази зарахування суми судового збору
у розмірі 1 073,60 грн, сплаченого відповідно до квитанції від 05 грудня 2023 року
№ 5125-3731-6423-9640, на спеціальний казначейський рахунок Верховного Суду; засвідчені в порядку, встановленому чинним законодавством, копії документа, який зазначений додатком 3 до позовної заяви; заяву про поновлення строку звернення до адміністративного суду та докази поважності причин його пропуску.
Ухвалою від 27 грудня 2023 року Касаційний адміністративний суд повернув позовну заяву на підставі пункту 9 частини четвертої статті 169 КАС України.
Суд першої інстанції керувався тим, що заявник частково усунув недоліки позовної заяви, проте звернення позивача до суду із цим позовом відбулося із пропуском шестимісячного строку, визначеного частиною другою статті 122 КАС України,
а підстави для поновлення такого строку не є поважними. Суд виснував, що початком перебігу строку звернення до суду є 26 січня 2023 року, оскільки оскаржуваний Указ № 27/2023 оприлюднений в газеті "Урядовий кур`єр" 25 січня 2023 року, а отже, шестимісячний строк для його оскарження закінчився о 24 годині 25 липня 2023 року.
ІІ. РОЗГЛЯД СПРАВИ У ВЕЛИКІЙ ПАЛАТІ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Позивач подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду від 27 грудня 2023 року та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Постановою від 07 березня 2024 року Велика Палата Верховного Суду задовольнила апеляційну скаргу, скасувала ухвалу Касаційного адміністративного суду від 27 грудня 2023 року та направила справу для продовження розгляду до Касаційного адміністративного суду.
Велика Палата Верховного Суду керувалася тим, що оскаржуваним
Указом № 27/2023 введено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 23 січня 2023 року "Про деякі питання щодо перетину державного кордону України в умовах воєнного стану", яким вирішено у конкретний строк вчинити визначені в цьому рішенні дії Кабінету Міністрів України, Службі безпеки України та Головнокомандувачу Збройних Сил України. Дія Указу № 27/2023 вичерпується його виконанням зазначеними особами.
Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновком суду першої інстанції про те, що Указ № 27/2023 є актом індивідуальної дії, строк звернення до суду
з позовом про оскарження якого встановлено частиною другою статті 122 КАС Україниі який становить шість місяців та обчислюється саме з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Велика Палата Верховного Суду виснувала, що суд першої інстанції, правильно визначивши, що Указ № 27/2023 є актом індивідуальної дії, не встановив особу або осіб, прав або інтересів яких він стосується. Натомість наголосила на тому, що визначальним є встановлення того, чи стосується оскаржуваний Указ № 27/2023 прав та інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду з цим позовом, оскільки приписи частини другої статті 122 КАС України пов`язують обчислення строку звернення до суду з позовом саме з днем, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів, що підлягають судовому захисту. У разі якщо оскаржуване рішення суб`єкта владних повноважень, яке є актом індивідуальної дії, не стосується прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду з позовом, визначити день, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про їх порушення, неможливо.
Велика Палата Верховного Суду дійшла переконання, що висновок Касаційного адміністративного суду про існування підстав для повернення позовної заяви відповідно до частини четвертої статті 169 та частини другої статті 123 КАС України через пропуск позивачем строку звернення до суду без встановлення змісту його порушених прав, свобод чи інтересів не ґрунтується на нормах процесуального права.
ІІІ. ДОВОДИ ОКРЕМОЇ ДУМКИ СУДДІВ
З наведеними висновками Великої Палати Верховного Суду не погоджуємося, тому відповідно до частини третьої статті 34 КАС України висловлюємо окрему думку.
Щодо права на звернення до суду з позовом
Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Цьому конституційному припису відповідає й правило частини першої статті 5 КАС України, згідно з яким кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Конституційний Суд України в Рішенні від 25 грудня 1997 року № 9-зп у справі за конституційним зверненням громадян щодо офіційного тлумачення
статей 55, 64, 124 Конституції України виснував, що частину першу статті 55 Конституції України потрібно розуміти так, що кожному гарантується захист прав і свобод у судовому порядку. Суд не може відмовити у правосудді, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх права і свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод. Відмова суду
у прийнятті позовних та інших заяв, скарг, оформлених відповідно до чинного законодавства, є порушенням права на судовий захист, яке згідно зі статтею 64 Конституції України не може бути обмежене.
У Рішенні від 14 грудня 2011 року у справі № 19-рп/2011 Конституційний Суд України зробив висновки про те, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією та законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному. Реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом.
Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) в своїх рішеннях зазначає, що право на справедливий судовий розгляд (стаття 6 Конвенції), одним з аспектів якого є право доступу до суду (Golder v. the United Kingdom, рішення від 21 лютого 1975 року, параграф 36; Перетяка та Шереметьєв проти України, рішення від 20 червня 2011 року, параграф 33), не є абсолютним; воно може бути обмеженим, особливо щодо умов прийнятності скарги.
Право доступу до суду не може бути обмежено так або такою мірою, що буде порушена сама його сутність. Ці обмеження повинні мати законну мету та бути пропорційними між використаними засобами та досягнутими цілями
(the Guerin v. France, рішення ЄСПЛ від 29 липня 1998 року, параграф 37).
Наголошуємо, що право на оскарження до суду рішень, дій чи бездіяльності державних органів є однією із найважливіших гарантій захисту громадянами своїх прав та свобод від їх порушення. Значення ж адекватного реагування суду на скарги полягає в їх розгляді і відповідній перевірці законності, обґрунтованості та справедливості рішень, дій чи бездіяльності державних органів, в наданні можливості судам виявити помилки і недоліки правозастосовної діяльності.
Порівняно із іншими процедурами судовий порядок розгляду скарг на рішення, дії чи бездіяльність державних органів забезпечує більшу об`єктивність, більш широкі можливості зацікавлених осіб у відстоюванні своїх інтересів, більшу авторитетність та обов`язковість прийнятого за результатами розгляду скарги рішення.
Визначення того, які рішення, дії чи бездіяльність державних органів можуть бути оскаржені до суду та хто саме має право на таке оскарження, є обмеженням конституційних прав і свобод громадян та створенням перепон для доступу до правосуддя.
Щодо правової природи оскаржуваного Указу Президента України
Позивач оскаржує Указ Президента України від 23 січня 2023 року № 27/2023 "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 23 січня 2023 року "Про деякі питання щодо перетину державного кордону України в умовах воєнного стану", просить визнати цей Указ протиправним і скасувати, посилаючись на те, що внаслідок прийняття цього Указу порушено його конституційне право вільно залишати територію України.
Наріжним питанням, що мали з`ясувати суди у цій справі, було те, яким є правовий статус оскаржуваного Указу № 27/2023, а саме, чи є він індивідуальним актом або є нормативним правовим актом, оскільки від цього залежить визначення строків звернення до суду з позовом та встановлення кола осіб, які мають право оскаржувати цей акт.
Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновками Касаційного адміністративного суду про те, що Указ № 27/2023 є актом індивідуальної дії, тому строк звернення до суду з позовом про його оскарження становить шість місяців
з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Підставою направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції стало не встановлення судом того, чи стосується оскаржуваний Указ № 27/2023 прав та інтересів позивача.
Втім, на наше переконання, оскаржуваний Указ № 27/2023 є нормативно-правовим актом, правом на оскарження якого наділене необмежене коло суб`єктів, які до того ж не обмежені строками звернення до суду протягом періоду чинності такого акта.
Наведені міркування підтверджуються таким.
У відповідних приписах КАС України здійснено поділ юридичних (правових) актів на нормативно-правові та індивідуальні акти.
Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС Українинормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).
Юридична наука визначає, що нормативно-правові акти - це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях, сферах суспільних відносин і, як правило, розраховані на тривале та багаторазове їх застосування.
Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими державою органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.
Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні такі ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.
Отже, перевіряючи законність рішення суб`єкта владних повноважень, прийнятого на виконання своїх управлінських функцій, суди з метою уникнення істотних порушень норм процесуального права повинні розмежовувати поняття "нормативно-правовий акт" та "індивідуальний акт".
Статус оскаржуваного Указу потрібно визначати відповідно до приписів Конституції України, оскільки зазначеним Указом Президент України передовсім реалізував свої конституційні повноваження.
У статті 106 Конституції України врегульовано, що Президент України забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави;
є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України; здійснює керівництво
у сферах національної безпеки та оборони держави; очолює Раду національної безпеки і оборони України; приймає відповідно до закону рішення про загальну або часткову мобілізацію та введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України; здійснює інші повноваження, визначені Конституцією України
(пункти 1, 17, 18, 20, 31 частини першої цієї статті).
Відповідно до частини третьої статті 106 Конституції України Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.
Згідно з частинами першою, другою, сьомою статті 107 Конституції України Рада національної безпеки і оборони України є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. Рада національної безпеки і оборони України координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Рішення Ради національної безпеки і оборони України вводяться в дію указами Президента України.
Оскаржуваним Указом № 27/2023 Президент України (відповідно до статті 107 Конституції України) увів в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 23 січня 2023 року "Про деякі питання щодо перетину державного кордону України в умовах воєнного стану". Контроль за виконанням рішення Ради національної безпеки і оборони України, введеного в дію цим Указом, поклав на Секретаря Ради національної безпеки і оборони України. Також в Указі зазначено, що той набирає чинності з дня його опублікування.