ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 березня 2024 року
м. Київ
справа № 420/18750/22
провадження № К/990/40365/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Департаменту захисту довкілля та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації
на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 17 квітня 2023 року (суддя Вовченко О.А.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня 2023 року (головуючий суддя Коваль М.П., судді Турецька І.О., Зуєва Л.Є.)
у справі №420/18750/22
за позовом заступника керівника Херсонської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південного округу (Запорізька та Херсонська області)
до Департаменту захисту довкілля та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації
про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. У грудні 2022 року заступник керівника Херсонської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південного округу (Запорізька та Херсонська області) звернувся до Одеського окружного адміністративного суду із позовом до Департаменту захисту довкілля та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації, в якому позивач просив суд:
- визнати протиправною бездіяльність Департаменту захисту довкілля та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації, яка полягає у не затвердженні проекту землеустрою з організації та встановлення меж гідрологічного заказника загальнодержавного значення "Озеро Соляне", а також у не внесенні до Державного земельного кадастру відомостей про межі території гідрологічного заказника загальнодержавного значення "Озеро Соляне";
- зобов`язати Департамент захисту довкілля та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації затвердити проект землеустрою з організації та встановлення меж гідрологічного заказника загальнодержавного значення "Озеро Соляне", а також внести до Державного земельного кадастру відомості про межі території гідрологічного заказника загальнодержавного значення "Озеро Соляне".
2. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 17 квітня 2023 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня 2023 року, позов задоволено частково, внаслідок чого:
- визнано протиправною бездіяльність відповідача щодо незатвердження проекту землеустрою з організації та встановлення меж гідрологічного заказника загальнодержавного значення "Озеро Соляне";
- зобов`язано відповідача затвердити проект землеустрою з організації та встановлення меж гідрологічного заказника загальнодержавного значення "Озеро Соляне";
- у задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
3. Департамент захисту довкілля та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації із вказаними судовими рішеннями не погодився, тому звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції і постанову суду апеляційної інстанції і ухвалити нове рішення, яким відмовити у позові повністю.
4. Від заступника керівника Херсонської обласної прокуратури надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що розпорядженням голови Херсонської обласної державної адміністрації від 30 травня 2018 року №439 "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо організації і встановлення меж території гідрологічного заказника", розглянувши клопотання Департаменту екології та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо організації і встановлення меж території гідрологічного заказника загальнодержавного значення "Озеро Соляне", враховуючи рішення комісії з питань регулювання земельних відносин (протокол №57 засідання від 11 травня 2018 року), утвореної розпорядженням голови обласної державної адміністрації від 12 березня 2016 року №179, рішення Херсонської обласної ради від 16 березня 2018 року №741 "Про Переліки першочергових природоохоронних заходів для фінансування з обласного Фонду охорони навколишнього природного середовища у 2018 році", надано Департаменту екології та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо організації і встановлення меж території гідрологічного заказника загальнодержавного значення "Озеро Соляне" площею 120,0 га (землі оздоровчого призначення), розташованого на території Голопристанського району.
6. 09 липня 2018 року між Департаментом екології та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації (замовник) та приватним підприємством "Левас" (виконавець) укладено договір №27 про надання послуги з розробки проекту землеустрою, відповідно до пункту 1.1 якого за завданням замовника виконавець у 2018 році надає замовнику послугу з розробки проекту землеустрою, а саме код за ДК 021:2015-79421200-3 послуги з розробки проектів, крім будівельних "Розробка проекту землеустрою з організації та встановлення меж гідрологічного заказника загальнодержавного значення "Озеро Соляне" (послуга), відповідно до Переліку першочергових природоохоронних заходів на 2018 рік для фінансування з обласного Фонду охорони навколишнього природного середовища за рахунок планових надходжень у 2018 році, затвердженого рішенням Херсонської обласної ради від 16 березня 2018 року №741.
7. В якості Додатка 1 до Договору сторонами складено та підписано Технічне завдання на надання послуги з розробки проекту землеустрою, умовами якого визначено строки, мету, основні етапи виконання послуги та перелік технічної документації, зокрема що основні етапи виконання послуги: І етап - підготовчі роботі, польові топографо-геодезичні роботи, камеральні роботи та розробка проекту землеустрою, встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), закріплення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), закріплення меж земельної ділянки в натурі межовими знаками, передача межових знаків за актом прийомки-передачі на зберігання, виготовлення проекту землеустрою; ІІ етап - погодження відповідно до статті 186 Земельного кодексу України проекту землеустрою. За результатами надання послуги виконавець надає замовнику акт приймання-передачі послуги у 2-х примірниках; проект землеустрою, погоджений відповідно до статті 186 Земельного кодексу України, в 4 примірниках; електронний документ, що містить відомості про результати робіт із землеустрою, які підлягають внесенню до Державного земельного кадастру; копії документів, завірені Виконавцем, що підтверджують надання проекту землеустрою для проведення державної експертизи землевпорядної документації та сплату коштів за проведення державної експертизи проекту землеустрою.
8. 20 грудня 2018 року на підставі платіжного доручення №14 Департаментом екології та природних ресурсів на розрахунковий рахунок ПП "Левас" перераховано 63706,23 грн. із призначенням платежу - за послуги з розробки проекту землеустрою гідрологічного заказника "Озеро Соляне", акт від 20 грудня 2018 року №010072, договір від 09 липня 2018 року №27.
9. Господарським судом Херсонської області у рішенні від 02 грудня 2021 року у справі №923/610/21, яке залишене без змін постановою Південно-західного апеляційного господарського суду від 19 березня 2022 року, встановлено, що відповідачем у визначений договором строк було надано обумовлену договором послугу, а саме розроблено проект землеустрою з організації та встановлення меж гідрологічного заказника загальнодержавного значення "Озеро Соляне", про що сторонами підписано акт №ОУ-010072 здачі-прийняття робіт (надання послуг), відповідно до якого представники заявника та представники виконавця склали цей акт про те, що виконавцем були проведені такі роботи (надані такі послуги) за рахунком від 20 грудня 2018 року №СФ-000076 "розробка проекту землеустрою з організації та встановлення меж гідрологічного заказника загальнодержавного значення "Озеро Соляне"" та що сторони претензій одна до одної не мають.
10. У постанові Південно-західного апеляційного господарського суду від 19 березня 2022 року у справі №923/610/21 судом встановлено, що: "Поряд з цим, як вбачається з листа Херсонської обласної прокуратури від 12.03.2021 №15/1-126вих-21, адресованого Департаменту екології та природних ресурсів, опрацюванням відкритих даних веб-порталу публічних закупівель "Прозорро" встановлено, що у 2018 році Департаментом екології і природних ресурсів проведено закупівлю послуг "Розроблення проектів землеустрою" за 12 лотами, в тому числі з предметом закупівлі "Розробка проекту землеустрою з організації та встановлення меж гідрологічного заказника загальнодержавного значення "Озеро Соляне".
Крім того, веб-портал "Прозорро" містить дані про підписання у грудні 2018 року актів здачі-приймання робіт, якими посвідчено виконання умов договору у повному обсязі. На підставі зазначених актів оприлюднені звіти про виконання договорів про закупівлю та здійснено повну оплату договорів".
11. Заступник керівника Херсонської обласної прокуратури внаслідок опрацювання відкритих даних веб-порталу публічних закупівель "Прозорро" виявив, що наразі не затверджено проект землеустрою з організації та встановлення меж гідрологічного заказника загальнодержавного значення "Озеро Соляне", а також не внесено до Державного земельного кадастру відомості про межі території гідрологічного заказника загальнодержавного значення "Озеро Соляне".
12. Листом Херсонської окружної прокуратури від 17 жовтня 2022 року №12-163вих-22 орган прокуратури звернувся до Державної екологічної інспекції Південного округу (Запорізька та Херсонська області) відносно проведення перевірки додержання вимог природоохоронного та земельного законодавства у діяльності Департаменту захисту довкілля та природних ресурсів Херсонської обласної військової адміністрації під час розробки та затвердження проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, розташованих у Херсонській області.
13. Державна екологічна інспекція Південного округу (Запорізька та Херсонська області) у відповідь на звернення прокурора у листі від 03 листопада 2022 року №2496/06/2-12/06/2-34 зазначила, що "…Наразі відсутня можливість переглянути інформацію про наявність внесених відомостей до Публічної кадастрової карти про межі земельних ділянок та обмеження їх у використанні, тощо, у зв`язку з прийняттям Постанови Кабінету Міністрів України від 07.05.2022 № 564 "Деякі питання ведення та функціонування Державного земельного кадастру в умовах воєнного стану".
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що прокурором доведено наявність підстав для представництва в суді інтересів держави. Підстави для представництва інтересів держави у суді виникли у прокурора з того моменту, коли він дізнався про невжиття протягом розумного строку уповноваженим органом заходів щодо усунення виявленого у відповідних сферах порушення. У цій справі такі підстави виникли щонайскоріше з 03 листопада 2022 року, а позов надійшов до суду першої інстанції 22 грудня 2022 року, тому звернення прокурора здійснено у межах тримісячного строку, встановленого частиною другою статті 122 КАС України.
15. За висновками судів, враховуючи те, що відповідач є державним органом, відповідальним за встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, при цьому оскільки до суду не надано доказів на підтвердження того, що Департамент захисту довкілля та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації є правонаступником прав та обов`язків Департаменту екології та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації, вимоги позивача підлягають задоволенню частково шляхом визнання протиправною бездіяльність Департаменту екології та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації щодо не затвердження проекту землеустрою з організації та встановлення меж гідрологічного заказника загальнодержавного значення "Озеро Соляне" та зобов`язання Департаменту захисту довкілля та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації затвердити проект землеустрою з організації та встановлення меж гідрологічного заказника загальнодержавного значення "Озеро Соляне".
16. Суд першої інстанції вважав передчасними позовні вимоги в частині визнання протиправною бездіяльності щодо не внесення до Державного земельного кадастру відомостей про межі території гідрологічного заказника загальнодержавного значення "Озеро Соляне" та зобов`язання внести до Державного земельного кадастру відомості про межі території гідрологічного заказника загальнодержавного значення "Озеро Соляне".
17. Суд апеляційної інстанції критично оцінив доводи відповідача про те, що суд першої інстанції прийняв рішення про права, свободи, інтереси та обов`язки Департаменту екології та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації, оскільки резолютивна частина оскаржуваного рішення жодних вимог зобов`язального характеру стосовно вказаної юридичної особи не містить.
ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
18. У касаційній скарзі відповідач посилається на те, що судом апеляційної інстанції не було враховано висновків Верховного Суду, сформульованих у постановах від 05 вересня 2018 року у справі №826/9727/16, від 28 травня 2020 року у справі №819/654/17, від 22 жовтня 2020 року у справі №823/105/18 та від 10 травня 2023 року у справі №160/3838/20 про те, що суд не може перебирати на себе повноваження суб`єкта владних повноважень та зобов`язувати затвердити проект землеустрою.
19. Відповідно до Положення про Департамент захисту довкілля та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації останній відповідно до визначених повноважень виконує тільки функції погодження проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення оздоровчого, рекреаційного, історико- культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмеження використання земель та їх режимоутворюючих об`єктів. Однак, на думку скаржника, чинне законодавство України не передбачає безумовного затвердження проектів землеустрою. Зобов`язання затвердити проект землеустрою є адміністративним актом, прийняттю якого повинна передувати визначена законом адміністративна процедура. Затвердження таких проектів без необхідних дій суб`єкта владних повноважень в межах адміністративної процедури не гарантує забезпечення прав позивача у передбачений законом спосіб.
20. На думку скаржника, суди першої та апеляційної інстанцій прийняли рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки Департаменту екології та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації, однак ця юридична особа публічного права не була залучена до участі у справі.
21. У відзиві на касаційну скаргу заступник керівника Херсонської обласної прокуратури зазначає, що відповідно до Положення про Департамент захисту довкілля та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації, а також вимог частини 3 статті 186 Земельного кодексу України, статті 21, частини 2 статті 28 Закону України "Про Державний земельний кадастр" Департамент захисту довкілля та природних ресурсів є органом, який на цей час уповноважений на реалізацію функцій екології, затвердження проекту землеустрою та внесення до Державного земельного кадастру відомостей про межі території гідрологічного заказника загальнодержавного значення "Озеро Соляне".
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
22. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, керується таким.
23. Касаційна скарга не містить доводів щодо висновків судів попередніх інстанцій в частині підстав для представництва інтересів держави прокурором та строків звернення до суду, тому Верховний Суд в означеній частині не переглядає судові рішення.
24. Згідно зі статтею 43 Земельного кодексу України землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об`єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об`єктів природно-заповідного фонду.
25. За приписами частини 2 статті 45 Земельного кодексу України порядок використання земель природно-заповідного фонду визначається законом.
26. Відповідно до частини 1 статті 7 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об`єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об`єктів природно-заповідного фонду.
27. До природно-заповідного фонду України належать: природні території та об`єкти - природні заповідники, біосферні заповідники, національні природні парки, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам`ятки природи, заповідні урочища; штучно створені об`єкти - ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки, пам`ятки природи, парки-пам`ятки садово-паркового мистецтва. Заказники, пам`ятки природи, ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки та парки-пам`ятки садово-паркового мистецтва залежно від їх екологічної і наукової, історико-культурної цінності можуть бути загальнодержавного або місцевого значення. Залежно від походження, інших особливостей природних комплексів та об`єктів, що оголошуються заказниками чи пам`ятками природи, мети і необхідного режиму охорони: заказники поділяються на ландшафтні, лісові, ботанічні, загальнозоологічні, орнітологічні, ентомологічні, іхтіологічні, гідрологічні, загальногеологічні, палеонтологічні та карстово-спелеологічні (стаття 9 Закону України "Про природно-заповідний фонд України").
28. Заказниками оголошуються природні території (акваторії) з метою збереження і відтворення природних комплексів чи їх окремих компонентів. Оголошення заказників провадиться без вилучення земельних ділянок, водних та інших природних об`єктів у їх власників або користувачів (стаття 25 Закону України "Про природно-заповідний фонд України").
29. За приписами статті 5, частини 2 статті 60, частини 2 статті 61 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" державній охороні і регулюванню використання на території України підлягають: навколишнє природне середовище як сукупність природних і природно-соціальних умов та процесів, природні ресурси, як залучені в господарський обіг, так і невикористовувані в економіці в даний період (земля, надра, води, атмосферне повітря, ліс та інша рослинність, тваринний світ), ландшафти та інші природні комплекси. Особливій державній охороні підлягають території та об`єкти природно-заповідного фонду України й інші території та об`єкти, визначені відповідно до законодавства України.
Особливій охороні підлягають природні території та об`єкти, що мають велику екологічну цінність як унікальні та типові природні комплекси, для збереження сприятливої екологічної обстановки, попередження та стабілізації негативних природних процесів і явищ. Природні території та об`єкти, що підлягають особливій охороні, утворюють єдину територіальну систему і включають території та об`єкти природно-заповідного фонду, курортні та лікувально-оздоровчі, рекреаційні, водозахисні, полезахисні та інші типи територій та об`єктів, що визначаються законодавством України.
До складу природно-заповідного фонду України входять державні заповідники, природні національні парки, заказники, пам`ятки природи, ботанічні сади, дендрологічні та зоологічні парки, парки-пам`ятки садово-паркового мистецтва, заповідні урочища.
30. Згідно з частинами 3, 4 статті 53 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" рішення про організацію чи оголошення територій та об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та встановлення охоронних зон територій та об`єктів природно-заповідного фонду приймається Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами. Порядок відведення земельних ділянок природним заповідникам, біосферним заповідникам, національним природним паркам, регіональним ландшафтним паркам, а також ботанічним садам, дендрологічним паркам, зоологічним паркам визначається Земельним кодексом України.