ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 березня 2024 року
м. Київ
справа №160/2307/23
провадження № К/990/34400/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Мацедонської В. Е., Уханенка С. А.
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом Східного офісу Держаудитслужби до Комунального підприємства теплових мереж "Криворіжтепломережа" про стягнення коштів, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Комунального підприємства теплових мереж "Криворіжтепломережа" на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 27 вересня 2023 року, прийнятої у складі колегії суддів: головуючого - Шальєвої В. А., суддів: Чепурнова Д. В., Чередниченка В. Є.
І. Суть спору
1. У лютому 2023 року Східний офіс Держаудитслужби звернувся до суду з адміністративним позовом до Комунального підприємства теплових мереж "Криворіжтепломережа" (далі - КПТМ "Криворіжтепломережа") про стягнення коштів у дохід державного бюджету в сумі 86 061 711,97 гривень.
2. На обґрунтування позовних вимог зазначає, що за результатами проведеної ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності КПТМ "Криворіжтепломережа" за період з 01 січня 2014 року по 30 червня 2022 року, в тому числі щодо використання коштів субвенції, виділеної з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію, послуги з центрального опалення, постачання гарячої води, що вироблялася, транспортувалася та постачалася населенню, установам і організаціям, що фінансуються з державного та/або місцевого бюджетів та щодо стану укладання та виконання договору, внесення до нього змін на закупівлю товару за номером процедури № UА-2020-11-16-002211-b за період з 29 грудня 2020 року по 30 червня 2022 року за зверненням фізичної особи-підприємця, Східним офісом Держаудитслужби складено акт від 29 серпня 2022 року № 040406-20/01.
Вказує, що на підставі матеріалів перевірки суб`єктом владних повноважень сформовано вимогу № 040406-15/5428-2022 щодо усунення виявлених в діяльності КПТМ "Криворіжтепломережа" порушень чинного законодавства, згідно з пунктами 1, 2 якої відповідач вимагає розглянути результати проведеної ревізії та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників підприємства, винних у допущених порушеннях (п.1); забезпечити відшкодування матеріальної шкоди (збитків), заподіяної державному бюджету на загальну суму 86 0651 711,97 грн, які виникли внаслідок зайвого отримання коштів субвенції державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію в грудні 2021 року шляхом перерахування зайво отриманих коштів субвенції до державного бюджету за кодом доходу 21080500 "Інші надходження" або шляхом зменшення суми заборгованості в наступному Розрахунку з різниці в тарифах на теплову енергію при наступному отриманні коштів субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію або усунути виявлені порушення законодавства іншим способом в установленому законодавством порядку (п.2).
Стверджує, що внаслідок безпідставного внесення до розрахунку обсягів заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію даних, відповідач безпідставно отримав субвенцію, чим спричинив шкоду державному бюджету у розмірі 86 0651 711,97 грн.
Наголошує, що відповідальність за достовірність відомостей у розрахунках обсягів заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію несе керівник КПТМ "Криворіжтепломережа", який у добровільному порядку не виконує вимогу контролюючого органу, у зв`язку з чим останній звернувся до суду з позовом про стягнення з відповідача збитків, завданих державі.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. За висновками акту ревізії КПТМ "Криворіжтепломережа" в розрахунках обсягу заборгованості з різниці в тарифах на послуги з централізованого опалення населенню та теплову енергію установам та організаціям, що фінансуються з державного та/або місцевих бюджетів, завищено обсяг заборгованості з різниці в тарифах внаслідок завищення фактичних витрат, приведених до тарифної методології, які виникли в результаті завищення вартості газу за 2017 рік, що призвело до зайвого отримання коштів субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію в грудні 2021 року в сумі 31 848,42 тис. грн. (картка порушення № 1.1.20505).
4. Крім того, КПТМ "Криворіжтепломережа" в розрахунках обсягу заборгованості з різниці в тарифах на послуги з централізованого опалення населенню та теплову енергію установам та організаціям, що фінансуються з державного та/або місцевих бюджетів, завищено обсяг заборгованості з різниці в тарифах внаслідок не зменшення фактичних витрат, приведених до тарифної методології, які виникли в результаті завищення витрат з капітальних ремонтів та заробітної плати, що призвело до зайвого отримання коштів субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію в грудні 2021 року в сумі 354,02 тис. грн. (картка порушення № 1.2.20505).
5. КПТМ "Криворіжтепломережа" в розрахунках обсягу заборгованості з різниці в тарифах на послуги з централізованого опалення населенню та теплову енергію установам та організаціям, що фінансуються з державного та/або місцевих бюджетів, завищено обсяг заборгованості з різниці в тарифах внаслідок не зменшення фактичних витрат, приведених до тарифної методології, на суму нарахованої амортизації на основні засоби, які придбані за рахунок капітальних трансфертів та фінансової допомоги з місцевого бюджету, в сумі 2 339,51 тис. грн., що призвело до зайвого отримання коштів субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію в грудні 2021 року в сумі 2 339,51 тис. грн., чим порушено пункт 2 Порядку та умов надання у 2021 році субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах, що підлягає урегулюванню згідно із Законом України "Про заходи, спрямовані на врегулювання заборгованості теплопостачальних та теплогенеруючих організацій та підприємств централізованого водопостачання і водовідведення", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 15 грудня 2021 року № 1340 (далі - Порядок № 1340) (картка порушення № 1.3.20505).
6. КПТМ "Криворіжтепломережа" в розрахунках обсягу заборгованості з різниці в тарифах на послуги з централізованого опалення населенню та теплову енергію установам та організаціям, що фінансуються з державного та/або місцевих бюджетів, завищено обсяг заборгованості з різниці в тарифах внаслідок завищення фактичних адміністративних витрат, приведених до тарифної методології, до складу яких включено судовий збір по іншим підприємствам, який не затверджувався у складі тарифів з постачання теплової енергії за 2017 рік - 5 місяців 2021 року в сумі 5 356,43 тис. грн., що призвело до зайвого отримання коштів субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію в грудні 2021 року в сумі 5 356,43 тис. грн, чим порушено пункт 2 Порядку № 1340 (картка порушення № 1.4.20505).
6. В акті ревізії (картка порушення № 1.5.20505) вказано, що КПТМ "Криворіжтепломережа" в розрахунках обсягу заборгованості з різниці в тарифах на послуги з централізованого опалення населенню та теплову енергію установам та організаціям, що фінансуються з державного та/або місцевих бюджетів, за 2016 рік - 5 місяців 2021 року не зменшено обсяг заборгованості з різниці в тарифах на суму поточних трансфертів та фінансової допомоги, отриманих з місцевого бюджету, які безпосередньо використані на операційну (основну) діяльність підприємства, в сумі 46 163,33 тис. грн., що призвело до зайвого отримання коштів субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію в грудня 2021 року у сумі 46 163 330,02 грн, чим порушено пункт 2 Порядку № 1340.
7. Східним офісом Держаудитслужби направлено директору КПТМ "Криворіжтепломережа" вимога про усунення порушень законодавства № 040406-15/5428-2022 від 14 вересня 2022 року, в якій, зокрема, вимагається забезпечити відшкодування матеріальної шкоди (збитків), заподіяної державному бюджету, на загальну суму 86 061 711,67 грн, яка виникла внаслідок зайвого отримання коштів субвенції державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію в грудні 2021 року шляхом перерахування зайво отриманих коштів субвенції з державного бюджету за кодом доходу 21080500 "Інші надходження" або шляхом зменшення суми заборгованості в наступному розрахунку з різниці в тарифах та теплову енергію при наступному отриманні коштів субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах та теплову енергію, або усунути виявлені порушення законодавства іншим способом в установленому законом порядку.
8. У добровільному порядку вимога органу державного фінансового контролю відповідачем не виконана.
9. На підставі листа позивача від 03 квітня 2023 року № 3421/0/535-23 на адресу голови облдержадміністрації - начальника обласної військової адміністрації судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що неусунутими залишились порушення на суму 32,9 млн. грн., встановлені під час ревізії фінансово-господарської діяльності КПТМ "Криворіжтепломережа" щодо зайвого отримання коштів субвенції з державного бюджету на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію внаслідок завищення відповідних розрахунків обсягу заборгованості з різниці в тарифах на загальну суму 86,1 млн. гривень.
10. Тобто станом на день розгляду справи розмір заподіяної шкоди становить 53 161 711,97 гривень.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
11. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 31 травня 2023 року в позові відмовлено.
12. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що позивачем під час розгляду справи доведено розмір заподіяної шкоди відповідачем у розмірі 86 061 711,97 грн. На підставі ж листа Східного офісу Держаудитслужби від 03 квітня 2023 року № 3421/0/535-23 на адресу голови облдержадміністрації - начальника обласної військової адміністрації судом першої інстанції встановлено, що неусунутими залишились порушення на суму 32,9 млн. грн., встановлені під час ревізії фінансово-господарської діяльності КПТМ "Криворіжтепломережа" щодо зайвого отримання коштів субвенції з державного бюджету на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію внаслідок завищення відповідних розрахунків обсягу заборгованості з різниці в тарифах на загальну суму 86,1 млн. гривень. Тобто станом на день розгляду справи в суді першої інстанції розмір заподіяної шкоди становив 53 161 711,97 грн.
Суд першої інстанції, врахувавши, що згідно з пунктом 11 Методики визначення заборгованості з різниці в тарифах, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 15 вересня 2021 року № 977 (далі - Методика), відповідальність за достовірність даних, використаних під час здійснення розрахунку обсягів заборгованості з різниці в тарифах, несе керівник суб`єкта господарювання, суд першої інстанції дійшов висновку, що за достовірність даних, використаних під час здійснення розрахунку обсягів заборгованості з різниці в тарифах, несе керівник суб`єкта господарювання, а не сам суб`єкт господарювання.
Крім того, оскільки процедура отримання субвенції з державного бюджету на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію передбачає, зокрема, складання відповідачем розрахунку обсягів заборгованості з різниці в тарифах; розгляд та підтвердження (узгодження) територіальною комісією обсягів заборгованості з різниці в тарифах для теплопостачальних та теплогенеруючих організацій відповідно до поданої ними заяви, розрахунків обсягів заборгованості з різниці в тарифах та підтвердних документів та перерахування субвенції, а 18 жовтня 2021 року відбулось засідання територіальної комісії з питань узгодження заборгованості з різниці в тарифах Дніпропетровської обласної державної адміністрації, про що свідчить протокол № 3, територіальна комісія вирішила узгодити обсяги заборгованості з різниці в тарифах у розрізі теплопостачальних та теплогенеруючих організацій для населення на загальну суму 1 116 336 408,46 грн та бюджетних установ на загальну суму 129 007 083,16 грн, в т.ч. загальний обсяг заборгованості з різниці в тарифах, що узгоджується для КПТМ "Криворіжтепломережа", - 289 171 977,10 грн. для населення, 10 832 004,73 грн. для бюджетних установ, суд першої інстанції вказав, що не лише завищення посадовими особами підприємства відповідних розрахунків обсягу заборгованості з різниці в тарифах слугувало підставою для отримання зайвого отримання субвенції з державного бюджету, тобто протиправні дії відповідача, але й затвердження відповідних розрахунків відповідача територіальною комісією з питань узгодження заборгованості з різниці в тарифах Дніпропетровської обласної державної адміністрації.
Суд першої інстанції зауважив, що контролюючим органом не доведено, що лише саме протиправні дії відповідача слугували єдиною причиною безпідставного отримання з бюджету зайвих коштів на погашення заборгованості з різниці в тарифах та теплову енергію, адже, як вже зазначалось, за достовірність даних, використаних під час здійснення розрахунку обсягів заборгованості з різниці в тарифах, несе керівник суб`єкта господарювання, а не сам суб`єкт господарювання.
Таким чином, суд першої інстанції дійшов висновку, що прямого причинно-наслідкового зв`язку між шкодою і протиправним діянням відповідача немає, оскільки територіальна комісія з питань узгодження заборгованості з різниці в тарифах Дніпропетровської обласної державної адміністрації підтвердила (узгодила) обсяги заборгованості з різниці в тарифах для теплопостачальних та теплогенеруючих організацій відповідно до поданих відповідачем заяви, розрахунків обсягів заборгованості з різниці в тарифах та підтвердних документів, що і слугувало підставою для отримання субвенції з бюджету.
Судом першої інстанції також зазначено, що згідно з пунктом 1 Типового положення про територіальну комісію з питань узгодження заборгованості з різниці в тарифах, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01 вересня 2021 року № 932 (далі - Типове положення № 932), в окремих випадках (виключно за результатами перевірок контролюючих органів, судових рішень) територіальна комісія може прийняти рішення про переузгодження обсягів заборгованості з різниці в тарифах, що були утворенні до 01 червня 2021 року, розраховані суб`єктами господарювання відповідно до Методики та узгодженні територіальною комісією у 2021 році.
За вказаних обставин, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що позивач не позбавлений можливості звернутися до територіальної комісії з питань узгодження заборгованості з різниці в тарифах Дніпропетровської обласної державної адміністрації для вирішення питання про переузгодження обсягів заборгованості з різниці в тарифах, що були утворенні до 01 червня 2021 року, розраховані суб`єктами господарювання відповідно до Методики та узгодженні територіальною комісією у 2021 році.
13. Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 27 вересня 2023 року скасував рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 31 травня 2023 року та ухвалив нове, яким позовні вимоги задовольнив частково.
14. Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що доведеність розміру заподіяної державі шкоди не оспорюється, а тому судом не надавалась оцінка доведеності факту заподіяння шкоди відповідачем внаслідок зайвого отримання коштів субвенції державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію в грудні 2021 року.
Таким чином, суд апеляційної інстанції визначив, що фактично спірним є питання правильності обраного Східним офісом Держаудитслужби способу відшкодування завданої державі шкоди, а також визначення належної особи, яка має відповідати за заподіяння шкоди внаслідок зайвого отримання коштів субвенції з державного бюджету на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію через завищення відповідних розрахунків обсягу заборгованості з різниці в тарифах.
Проаналізувавши статті 10, 15 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року № 2939-XII, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 2939-XII), апеляційний суд дійшов висновку про наявність в органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки, а законність та правильність обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки у судовому порядку за позовом державного фінансового контролю про їх стягнення.
Разом з цим апеляційний суд, керуючись Законом України "Про заходи, спрямовані на врегулювання заборгованості теплопостачальних та теплогенеруючих організацій та підприємств централізованого водопостачання і водовідведення" від 03 листопада 2016 року № 1730-VIII, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 1730-VIII), вказав, що відповідальність за повноту та достовірність даних, наведених у поданих документах, несуть учасники процедури врегулювання заборгованості, якими є відповідні суб`єкти господарювання, а не їх керівники.
Таким чином, враховуючи, що неусунутими залишаються порушення на суму 53 161 711,97 грн, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що саме ця сума збитків, заподіяних державі, має бути стягнута з відповідача.
IV. Касаційне оскарження
15. Представник КПТМ "Криворіжтепломережа" подав касаційну скаргу на вказане судове рішення з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати його рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Так, автор скарги вказав на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування приписів пунктів 5, 6, 11 Методики, пунктів 1, 5, 6, 15 Типового положення та статті 3 Закону № 1730-VIII з урахуванням обставин, установлених у цій справі.
16. Верховний Суд ухвалою від 07 листопада 2023 року відкрив касаційне провадження за скаргою КПТМ "Криворіжтепломережа" на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 27 вересня 2023 року, з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
17. Представник Східного офісу Держаудитслужби подав відзив на касаційну скаргу, в якому, наполягаючи на безпідставності останньої, просить залишити її без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
18. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
19. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
20. Відповідно до статті 1 Закону № 2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
21. Відповідно до частини першої статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб`єктах господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належить суб`єктам господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
22. Згідно зі статтею 4 Закону № 2939-ХІІ інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.
На підконтрольних установах, щодо яких за відповідний період їх фінансово-господарської діяльності відповідно до цього Закону проведено державний фінансовий аудит, інспектування за ініціативою органу державного фінансового контролю не проводиться.
23. Пунктом 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 43 від 03 лютого 2016 року, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Положення № 43) визначено, що Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.