ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 березня 2024 року
м. Київ
справа № 128/2833/17
провадження № К/990/4900/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Берназюка Я.О., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області
на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 30 серпня 2021 року (суддя Комар П.А.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 грудня 2021 року (головуючий суддя Біла Л.М., судді Гончарук В.М., Мотохнюк Д.Б.)
у справі №128/2833/17
за позовом Вінницького національного аграрного університету
до Агрономічної сільської ради Вінницького району
про визнання протиправним та скасування рішення
І. РУХ СПРАВИ
1. Вінницький національний аграрний університет звернувся до Вінницького районного суду Вінницької області з позовом до Агрономічної сільської ради Вінницького району, у якому просив: визнати протиправним та скасувати рішення Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області від 21 серпня 2015 року 42 сесії 6 скликання "Про затвердження генерального плану села Агрономічне Вінницького району Вінницької області".
2. Ухвалою Вінницького районного суду Вінницької області від 02 лютого 2018 року справу №128/2833/17 передано на розгляд Вінницького окружного адміністративного суду.
3. Ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 10 березня 2021 року зобов`язано Агрономічну сільську раду Вінницького району Вінницької області не пізніше ніж за сім днів до наступного підготовчого засідання опублікувати оголошення про розгляд справи №128/2833/17 за позовом Вінницького національного аграрного університету до Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області про визнання протиправним та скасування рішення 42 сесії 6 скликання від 21 серпня 2015 року "Про затвердження генерального плану с. Агрономічне Вінницького району Вінницької області", у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.
4. Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 30 серпня 2021 року, яке було залишене без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 грудня 2021, позов задоволено, внаслідок чого:
- визнано протиправним та нечинним рішення Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області від 21 серпня 2015 року 42 сесії 6 скликання "Про затвердження генерального плану с. Агрономічне Вінницького району Вінницької області";
- зобов`язано Агрономічну сільську раду Вінницького району Вінницької області невідкладно, після набрання рішенням законної сили, опублікувати резолютивну частину рішення суду у виданні, в якому було або мало бути офіційно оприлюднено рішення Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області від 21 серпня 2015 року 42 сесії 6 скликання "Про затвердження генерального плану с. Агрономічне Вінницького району Вінницької області".
5. Не погодившись з такими судовими рішеннями, Агрономічна сільська рада Вінницького району Вінницької області подала до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, натомість, ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.
6. Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить суд касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що Вінницький національний аграрний університет відповідно до його Статуту є багатогалузевим вищим навчальним закладом, що провадить інноваційну освітню, наукову діяльність за різними ступенями вищої освіти. Зокрема, Університет проводить фундаментальні та прикладні наукові дослідження, є провідним науковим і методичним центром, має розвинуту інфраструктуру навчальних, наукових і науково-виробничих підрозділів, сприяє поширенню наукових знань та провадить культурно-просвітницьку діяльність.
8. Одними з основних напрямів діяльності університету є науково-дослідна робота та провадження власної господарської та виробничої діяльності, у тому числі, для проведення навчально-виробничої практики осіб, які навчаються в університеті, для спрямування фундаментальних, прикладних досліджень і розробок на створення і впровадження конкурентноздатних технологій та матеріалів.
9. Використовуючи земельні ділянки для дослідницьких і навчальних цілей, які розташовані на території Агрономічної сільської ради і які належали Державному підприємству "Вінницька державна сільськогосподарська дослідна станція", що неодноразово перейменовувалася, в останній раз як Державне підприємство "Агрономічне", та яке реорганізовано шляхом приєднання до ВНАУ як структурний підрозділ без прав юридичної особи, у 2013 році Вінницький національний аграрний університет звернувся до Головного управління Держземагенства у Вінницькій області з проханням надати дозвіл на виготовлення технічної документації для встановлення меж земельної ділянки та поновлення державних актів на земельні ділянки.
10. Головне управління Держземагенства у Вінницькій області наказами від 17 січня 2014 року надало дозвіл Університету на виготовлення технічної документації щодо встановлення меж земельних ділянок на території Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області загальною площею 519,5 га, а саме:
наказ №ВН/0520680200:01:006/00002218 - 77,2000 га;
наказ №ВН/0520680200:01:006/00002208 - 67,4000 га;
наказ №ВН/0520680200:01:006/00002206 - 24,6000 га;
наказ №ВН/0520680200:01:006/00002215 - 30,0000 га;
наказ №ВН/0520680200:01:006/00002217 - 91,9000 га;
наказ №ВН/0520680200:01:006/00002204 - 77,0000 га;
наказ №1311/0520680200:01:006/00002205 - 35,0000 га;
наказ №ВН/0520680200:01:006/00002216 - 70,0000 га;
наказ №ВН/0520680200:01:006/00002200 - 40,4000 га;
наказ №1311/0520680200:01:006/00002218 - 6,0000 га.
Виготовлено технічну документацію щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі університету для дослідних і навчальних цілей, які розташовані на території відповідача.
11. Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області наказами від 12 квітня 2017 року внесло зміни до наказів Головного управління Держземагенства у Вінницькій області від 17 січня 2014 року в частині надання дозволу університету на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок в постійне користування університету із земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Агрономічної сільської ради Вінницького району.
12. Вінницький національний аграрний університет неодноразово звертався до Агрономічної сільської ради як суміжного землевласника з проханням погодити технічну документацію із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі (на місцевості).
13. Агрономічною сільською радою на 30 сесії 5-го скликання прийнято рішення "Про надання дозволу на розробку проекту схеми планування та генерального плану території Астрономічної сільської ради", яким вирішено:
1. Надати дозвіл на розробку схеми планування території Агрономічної сільської ради та розробку генерального плану с. Агрономічне.
2. Доручити сільському голові Постовому В.П. укласти договір на розробку даної містобудівної документації з організацією, яка має відповідну ліцензію.
3. Контроль за виконанням даного рішення покласти на комісію з питань соціально-економічного розвитку, планування бюджету, фінансів та цін та регулювання земельних відносин та охорони навколишнього середовища.
14. Рішенням Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області 9 сесії 6 скликання від 14 жовтня 2011 року "Про включення в межі населеного пункту с. Агрономічне земельних ділянок", вирішено: погодити зміну меж населеного пункту села Агрономічне, включивши до нього земельні ділянки площею 694,3 га, та просити Вінницьку районну раду підняти клопотання перед Вінницькою обласною радою про збільшення площі населеного пункту с. Агрономічне на 694,3 га за рахунок включення в межі населеного пункту наступних земельних ділянок: землі водного фонду - 40,5 га; територія під кладовищами - 8,8 га; господарський двір - 47,8 га; землі держлісгоспу - 10,8 га; садівничі масиви - 577,6 га; землі запасу - 8,8 га, визначивши загальну площу населеного пункту с. Агрономічне - 935,1 га.
15. Рішенням Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області 28 сесії 6 скликання від 04 квітня 2014 року вирішено внести зміни в рішення 9 сесії 6 скликання від 14 жовтня 2011 року в частині площі земельних ділянок: землі водного фонду - 40,5 га; територія під кладовищами - 13,8 га; господарський двір - 47,8 га; землі держлісгоспу - 8,4 га; садівничі масиви - 365,0 га; багаторічні насадження - 46,4 га; землі сільськогосподарського призначення - 360,8 га та погодити зміну меж населеного пункту села Агрономічне, включивши до нього земельні ділянки площею 882,7 га та визначивши загальну площу - 1123,5 га.
16. 21 серпня 2015 року Агрономічною сільською радою на 42 сесії 6 скликання прийнято рішення "Про затвердження генерального плану с. Агрономічне Вінницького району Вінницької області", яким вирішено:
1. Затвердити містобудівну документацію "Генеральний план села Агрономічне Вінницького району Вінницької області", існуючою площею 1006,5 га.
2. Виконавчому комітету:
2.1. замовити розробку плану зонування території села Агрономічне.
2.2. замовити розробку проекту землеустрою щодо зміни меж села Агрономічне Вінницького району Вінницької області;
2.3. проект землеустрою щодо зміни меж села Агрономічне подати на затвердження Вінницької районної ради Вінницької області;
2.4. довести зміст даного рішення через місцеві засоби масової інформації до жителів Агрономічної сільської ради;
2.5. забезпечити загальну доступність матеріалів генерального плану населеного пункту шляхом його розміщення на веб-сайті органу місцевого самоврядування та у місцевих періодичних друкованих засобах масової інформації, а також на дошці оголошення на території Агрономічної сільської ради.
17. До загальної площі населеного пункту с. Агрономічне включено земельні ділянки загальною площею 866,4414 га., з них 252,1551 га - землі, надані громадянам для індивідуального садівництва, 474,6783 га - землі ДП "Вінницька державна сільськогосподарська дослідна станція", 139,608 га - інші землі.
18. Земельні ділянки площею 474,6783 га відповідно до матеріалів справи належать до земель державної власності сільськогосподарського призначення.
19. Вважаючи, що рішення Агрономічної сільської ради від 21 серпня 2015 року "Про затвердження генерального плану с. Агрономічне Вінницького району Вінницької області" порушує його права як правонаступника і постійного користувача земельними ділянками та яке прийнято всупереч Земельному кодексу України, Закону України "Про регулювання містобудівної документації", Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", Закону України "Про екологічну експертизу", постанові Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року №555 "Про затвердження Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні", за захистом своїх прав та інтересів позивач звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
20. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що генеральний план села Агрономічне порушує право університету на мирне володіння своїм майном та на цільове використання земельних ділянок сільськогосподарського призначення, які знаходяться на території Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області. Також оскаржуване рішення відповідача порушує не лише право позивача на постійне користування земельними ділянками, а й порушує право на освіту необмеженого кола осіб - студентів університету, оскільки, освітній процес та навчальна практика здобувачів вищої освіти Вінницького національного аграрного університету здійснюється на базі земельних ділянок сільськогосподарського призначення, з метою отримання практичних навичок і засвоєння отриманих теоретичних знань.
21. Суди погодилися з позицією позивача, що фактично змінивши першочергове призначення земельних ділянок державної власності, які в 2012 році були передані позивачу, відповідач оскаржуваним рішенням передбачав, що такі земельні ділянки можуть надаватись у користування лише для житлової забудови, а не для сільськогосподарського призначення.
22. Судами було враховано, що проект рішення Агрономічної сільської ради "Про затвердження генерального плану с. Агрономічне Вінницького району Вінницької області" від 21 серпня 2015 року, у встановленому законодавством порядку оприлюднений не був. Не дотримавши встановлену процедуру узгодження містобудівної документації, відповідач, тим самим, не забезпечив право громадськості на участь у розроблені генерального плану та порушив вимоги земельного законодавства. Також доказів отримання Агрономічною сільською радою позитивного висновку державної екологічної експертизи надано не було.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
23. Заявник, обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, зазначає, що суди попередніх інстанцій під час вирішення спору не врахували висновки Верховного Суду, викладені в постановах від 28 лютого 2019 року у справі №522/3665/17, від 04 вересня 2019 року у справі №0940/1392/18, від 06 серпня 2021 року у справі №805/1692/17-а, та не врахували, що оскаржуване рішення жодним чином не може впливати на освітній процес, оскільки немає безпосереднього порушення прав університету, а також студентів.
24. На думку скаржника, судами невірно оцінено той факт, що земельна ділянка, з кадастровим номером 0520680200:01:006:0033, площею 62,9473 га та земельна ділянка з кадастровим номером 0520680200:01:005:0002, площею 90,9169 га, які увійшли в межі населеного пункту с. Агрономічне, відведенні у постійне користування в порядку статті 92 Земельного кодексу України на підставі проектів землеустрою, а не у порядку правонаступництва права постійного користування.
25. Відповідач стверджує, що зміна цільового призначення не здійснюється на підставі генерального плану населеного пункту, а визначає лише перспективу розвитку населеного пункту.
26. Агрономічна сільська рада заперечує відносно твердження судів про те, що оскаржуване рішення прийняте з порушенням встановленого законодавства, зокрема щодо його оприлюднення та процедури проведення громадських слухань, наполягає на завчасному розміщенні повідомлення про початок розробки генплану на сайті Агрономічної сільської ради.
27. Також відповідач вказує, що під час проведення загальних зборів села Агрономічне від 26 квітня 2013 року, 28 березня 2014 року, 21 квітня 2015 року було розглянуто та враховано пропозиції громадськості, які відповідають законодавчим та нормативно-правовим актам, державним будівельним нормам, стандартам і правилам щодо врахування пропозицій громадськості.
28. У відзиві на касаційну скаргу позивач вважає необґрунтованими доводи касаційної скарги про відсутність у позивача порушеного права, мотивуючи це, крім іншого, тим, що у порядку господарського судочинства розглядається справа №802/854/17-а за позовом Агрономічної сільської ради до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області, третя особа Вінницький національний аграрний університет про визнання незаконними і скасування наказів. Позовні вимоги, зокрема, обґрунтовані тим, що відповідно генерального плану села Агрономічне Вінницького району Вінницької області земельні ділянки, на які відповідачем видано дозволи третій особі на виготовлення проектів землеустрою, віднесено до земель житлової та громадської забудови.
29. Також позивач у відзиві наголошує на недотриманні відповідачем вимог законодавства щодо оприлюднення оскаржуваного рішення, недотримання процедури громадських слухань і відсутності позитивного висновку державної екологічної експертизи проекту генерального плану.
30. На вимогу Верховного Суду, учасниками справи надано письмові пояснення.
31. Позивач звернув увагу Суду на те, що порушення, які допущені сільською радою при прийнятті генерального плану села Агрономічне є суттєвими, такими, що порушують не тільки права університету, а й інших учасників цих правовідносин. Генеральний план передбачає знищення земель, на яких вирощуються продовольчі ресурси, що формують продовольчу безпеку регіону, а також передаються для потреб ЗСУ. Натомість зміна цільового призначення сільськогосподарських земель на землі приватної забудови позбавляє жителів територіальної громади права займатись особистим селянським господарством, фермерством, а науково-дослідне господарство університету - вирощувати елітні сорти кукурудзи, пшениці, соняшнику, сої, ячменю та інших культур, удосконалювати інноваційні технології аграрного виробництва на площі 500 гектарів.
32. Вінницький національний аграрний університет наполягає на тому, що відповідачем допущено порушення законодавчо визначеної процедури оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, що призвело до необізнаності громадськості про наявність відповідної інформації та позбавило можливості реалізації законних прав та інтересів територіальної громади с. Агрономічне, у тому числі й позивача.
33. На думку позивача, не дотримавши встановлену процедуру узгодження містобудівної документації, відповідач, тим самим не забезпечив право громадськості на участь у розроблені генерального плану та порушив вимоги земельного законодавства.
34. Позивач, з посиланням на висновки Верховного Суду, висловлені у постановах від 30 серпня 2022 року у справі № 810/1044/18 та від 24 січня 2023 року у справі № 160/7600/20, стверджує, що прийняття рішення про затвердження генерального плану населеного пункту без проведення державної екологічної експертизи свідчить про порушення відповідачем Закону України "Про екологічну експертизу" та статей 3, 6, 8 Орхуської конвенції.
35. Агрономічна сільська рада у своїх поясненнях посилається на практику Верховного Суду, висловлену у постановах від 16 березня 2023 року у справі № 400/4409/21 (щодо розмежування формалізму від надмірного формалізму), від 18 січня 2023 року у справі №826/10888/18, від 22 травня 2020 року у справі № 825/2328/16 (щодо наслідків процедурних порушень при прийнятті акта), від 28 липня 2022 року у справі №120/8017/20-а (саме по собі порушення порядку оприлюднення проекту рішення ради не може бути підставою для скасування такого рішення), від 15 червня 2023 року у справі №806/2591/17 (щодо співвідношення положень Закону України "Про екологічну експертизу" та Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності"), від 13 травня 2020 року у справі №826/5172/17 (екологічній експертизі можуть підлягати екологічні ситуації, що склалися в окремих населених пунктах і регіонах, а також діючі об`єкти та комплекси, що мають значний негативний вплив на стан навколишнього природного середовища).
36. Відповідачем також повідомлено Суду про те, що примирення сторін у цій справі є неможливим, так як у Агрономічної сільської ради відсутні бюджетні асигнування на такі потреби як внесення змін до генерального плану села.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
37. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, керується таким.
38. Статтею 39 Земельного кодексу України використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.
39. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності врегульовано Законом України від 17 лютого 2011 року №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон №3038-VI).
40. Згідно із статтею 8 Закону №3038-VI планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування.
Планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку.
41. Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.
42. Частиною 1 статті 16 Закону №3038-VI передбачено, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
43. Згідно з частинами 1, 2 статті 17 Закону №3038-VI генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
44. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку про те, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації населеного пункту на місцевому рівні. На його основі розробляються інші види містобудівної документації на місцевому рівні.
45. Частиною 6 статті 17 Закону №3038-VI визначено, що рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.
46. Затверджуючи своїм рішенням генеральний план населеного пункту, відповідна рада здійснює нормативне регулювання містобудівних відносин.
47. Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу - є їх коло. Адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установляюются права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати якесь юридичне значення).
48. Затверджуючи своїм рішенням генеральний план населеного пункту, орган місцевого самоврядування визначає стратегію планування та забудови території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.
49. У зв`язку із наведеним, колегія суддів зазначає, що рішення Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області від 21 серпня 2015 року 42 сесії 6 скликання "Про затвердження генерального плану села Агрономічне Вінницького району Вінницької області" є нормативно-правовим актом.
50. Відповідно до частини другої статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
51. Отже, у порядку адміністративного судочинства можуть бути оскаржені, зокрема, генеральний план, План зонування та інша містобудівна документація особою, щодо якої її застосовано або яка є суб`єктом правовідносин, в яких цей акт буде застосований. Під час розгляду таких справ адміністративні суди здійснюють оцінку законності оскаржуваного нормативно-правового акта та його відповідності актам вищої юридичної сили.
52. Цей висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься у постановах від 16 березня 2021 року у справі № 640/9677/20 та від 24 червня 2021 року у справі № 560/3160/20, від 14 лютого 2022 року у справі № 210/3729/17(2-а/210/204/17) та іншими.