ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 березня 2024 року
м. Київ
справа №560/579/19
адміністративне провадження № К/9901/36241/19 К/9901/523/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючий - Стародуб О.П.,
судді - Єзеров А.А., Кравчук В.М.,
розглянув в порядку письмового провадження касаційні скарги Міністерства енергетики та захисту довкілля України та Державної служби геології та надр України на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 17.07.2019 (суддя - Блонський В.К.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12.11.2019 (судді - Боровицький О.А., Матохнюк Д.Б., Шидловський В.Б.)
у справі за позовом КП "Славутське управління водопровідно-каналізаційного господарства" до Державної служби геології та надр України, Міністерства екології та природних ресурсів України про визнання протиправними та скасування індивідуальних актів суб`єктів владних повноважень та зобов`язання вчинити дії,
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
КП "Славутське управління водопровідно-каналізаційного господарства" звернулось до суду з позовом, в якому просило:
- визнати протиправними та скасувати зауваження Міністерства екології та природних ресурсів України, викладені в листі №5/4-11/8156-18 від 10.08.2018, в листі №3546/01/12-18 від 29.11.2018;
- визнати протиправними та скасувати рішення Держгеонадр України про відмову у наданні спеціального дозволу, оформлене листом №21031/03/12-18 від 19.10.2018 та № 24922/03/12-18 від 11.12.2018 про повернення документів;
- визнати протиправними дії Держгеонадр України про направлення на нову процедуру розгляду матеріалів, поданих на повторний розгляд після усунення причин, що стали підставою для відмови у наданні документу дозвільного характеру, зареєстрованих Держгеонадрами України за №20900/02/12-18 від 31.10.2018;
- зобов`язати Держгеонадра України, повторно розглянути матеріали Славутського управління водопровідно-каналізаційного господарства про надання спеціального дозволу на користування надрами Славутського родовища підземних вод без проведення аукціону (вперше зареєстровані Держгеонадрами України за №11495/02/12-18 від 04.06.2018) включно з доопрацьованими матеріалами, зареєстрованими Держгеонадрами за №14335/02/12-18 від 13.07.2018, з урахуванням протиправності зауважень Міністерства екології та природних ресурсів, викладених в листі №5/4-11/8156-18 від 10.08.2018, наявності погодження Хмельницької обласної ради (Рішення від 27.09.2018 №23-21/2018), наявності інформації від ДФС України про відсутність у заявника податкового боргу, відсутності інформації правоохоронних органів про фінансування заявником тероризму та з дотриманням усіх вимог до повторного розгляду відповідно до статті 4 і Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".
ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що позивач здійснює питне водопостачання населення, промислових підприємств, установ, організацій та інших об`єктів комунально-побутового призначення міста Славута із свердловин Славутського родовища підземних вод. Діяльність з видобування підземних вод позивач здійснював на підставі спеціального дозволу на користування надрами №3123 від 26.08.2003 терміном дії до 26.08.2018.
У зв`язку із пропуском строку звернення на продовження терміну дії спеціального дозволу та потребою у продовженні видобування підземних вод позивач 01.06.2018 звернувся до Державної служби геології та надр України із заявою (вихідний №55) про надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою видобування корисних копалин загальнодержавного значення Славутського родовища підземних вод в Славутському районі Хмельницької області терміном на 20 років, відповідно до підпункту 1 пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами.
14.06.2018 листом №10586/03/12-18 відповідач повернув надані документи, у зв`язку із невідповідністю таких вимогам підпункту 1 пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами. Позивача повідомлено про те, що: наданий протокол не відповідає вимогам підпункту 1 пункту 8 Порядку №615, відповідно до Закону України "Про оцінку впливу на довкілля" надання надр у користування, яке пов`язане з провадженням діяльності, здійснюється з урахуванням результатів оцінки впливу на довкілля, крім того за результатами розгляду документів встановлено відсутність результатів хімічного та бактеріологічного аналізу води строком давності не більше як шість місяців; ситуаційний план з нанесеними водозабірними спорудами та їх географічними координатами; програма робіт із введення родовища в експлуатацію із зазначенням окремих етапів та строку їх проведення, джерел фінансування до досягнення підприємством проектної потужності.
09.07.2018, після доопрацювання документів, з врахуванням зауважень, викладених у листі від 14.06.2018, позивач повторно звернувся до відповідача із заявою про надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону відповідно до підпункту 6 пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами. До заяви надав копії документів у трьох примірниках, що підтверджується копією опису документів, а саме: результати хімічного аналізу води від 26.06.2018 та бактеріологічного аналізу води від 22.06.2019; ситуаційний план з нанесеними водозабірними спорудами та їх географічними координатами; програму робіт із введення родовища в експлуатацію; копію повідомлення про планову діяльність, що підлягає оцінці впливу на довкілля та інформацію про внесення до Єдиного реєстру оцінки впливу на довкілля повідомлення про планову діяльність.
За результатами розгляду документів позивача на отримання дозволу відповідач отримав рішення Хмельницької обласної ради від 27.09.2018 №23-21/2018 "Про погодження надання Славутському управлінню водопровідно-каналізаційного господарства спеціального дозволу на користування надрами", інформацію ДФС України про відсутність заборгованості позивача із сплати податків і зборів та зауваження Мінприроди України до оформлення документів, викладені у листі №5/4-11/8156-18 від 10.08.2018, які і стали підставою для повернення позивачу документів листом від 19.10.2018 №21031/03/12-18. Міністерство відповідно до абзацу 4 пункту 25 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 (далі Постанова №615), внесло зауваження, а саме: не завірений протокол Державної комісії України по запасах корисних копалин; всупереч Переліку документів, що подаються разом із заявою про надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, затвердженого Постановою №615 відсутня інформація про внесення до Єдиного реєстру з оцінки впливу на довкілля.
30.10.2018 позивач звернувся до відповідача з клопотанням про повторний розгляд матеріалів у відповідності до вимог статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності". Відповідач повторно направив запити до компетентних органів, а саме: Хмельницької обласної ради, ДФС України, Мінприроди та правоохоронних органів та після отримання зауважень Мінприроди, викладених у листі №5/4-11/12858-18 від 29.11.2018 (вхідний Держгеонадр №3546/01/12-18 від 29.11.2018), листом від 11.12.2018 № 24922/03/12-18 повернув документи позивачу. В листі зазначено, що Мінприроди вносить зауваження, оскільки у протоколі дослідження питної води зазначено як вододжерело водопровідну міську мережу, а результати хімічного та бактеріологічного аналізу води повинні бути відібрані з кожної свердловини окремо.
Не погоджуючись з діями відповідача щодо повернення документів та неприйняття рішення, вважаючи їх протиправними, позивач звернувся до суду.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 17.07.2019, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12.11.2019, позов задоволено частково.
Визнано протиправними та скасовано зауваження Міністерства екології та природних ресурсів України, викладені у листі №5/4-11/8156-18 від 10.08.2018 та в листі №5/4-11/12858-18 від 29.11.2018.
Визнано протиправним та скасовано рішення Державної служби геології та надр України про відмову у наданні спеціального дозволу, оформлене листом №21031/03/12-18 від 19.10.2018 та №24922/03/12-18 від 11.12.2018 про повернення документів.
Визнано протиправними дії Державної служби геології та надр України щодо направлення на нову процедуру розгляду матеріалів, поданих на повторний розгляд після усунення причин, що стали підставою для відмови у наданні документу дозвільного характеру, зареєстрованих Державною службою геології та надр України за №20900/02/12-18 від 31.10.2018.
Зобов`язано Державну службу геології та надр України прийняти рішення у формі наказу про надання спеціального дозволу КП "Славутське управління водопровідно-каналізаційного господарства" на користування надрами Славутського родовища підземних вод.
В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Ухвалюючи рішення про часткове задоволення позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що оскільки однією із підстав для винесення зауважень Мінприроди, викладених у листі №5/4-11/8156-18 від 10.08.2018, є відсутність документів, які, як встановлено судом, були надіслані позивачем до Держгеонадр, що свідчить про необгрунтованість прийняття зауважень та враховуючи, що при винесенні зауважень, за результатами повторного розгляду документів, Мінприроди зазначило причини, які не були вказані у попередніх зауваженнях, такі зауваження є протиправними та підлягають скасуванню.
Крім того, суди виходили з того, що отримавши від позивача матеріали на продовження дії спеціального дозволу відповідач був зобов`язаний у строки та з підстав, наведених у Порядку №615, прийняти одне з двох рішень у формі наказу, а саме: щодо продовження або відмову в продовженні дії спеціального дозволу позивача. Відповідні накази підлягали розміщенню протягом 5 робочих днів на офіційному веб-сайті Держгеонадра. Однак, відповідач рішення у формі наказу про відмову у продовженні строку дії спеціального дозволу не приймав, та листом повернув позивачу поданий пакет документів. Листи Держгеонадра №21031/03/12-18 від 19.10.2018 та №24922/03/12-18 від 11.12.2018, якими позивачу повернуто документи, не можуть вважатись належною формою реалізації повноважень Держгеонадр в розумінні вимог пункту 25 Порядку №615.
Враховуючи, що у встановлений законодавством строк відповідач не ухвалив жодного з рішень, які мав ухвалити за законом, суди дійшли висновку, що позивач відповідно до частини 6 статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" з 22.11.2018 (31.10.2018 Держгеонадра отримали документи позивача + 05 робочих днів - 07.11.2018 останній день для повторного розгляду документів) + 10 робочих днів) фактично набув право на користування надрами, а саме: на видобування підземних вод Славутського родовища.
Також суди виходили з того, що отримавши зазначені документи, Держгеонадра звернулось із запитами до компетентних органів, що дає підстави вважати, що позивачем надано повний пакет документів, оскільки відповідно до Порядку №615 документи, що не відповідають цьому порядку, повертаються позивачу.
Також суди дійшли висновку, що за відсутності правових підстав для відмови у продовженні спеціального дозволу на користування надрами, ефективним способом відновлення порушеного права є зобов`язання Державної служби геології та надр України прийняти рішення у формі наказу про надання спеціального дозволу КП "Славутське управління водопровідно-каналізаційного господарства" на користування надрами Славутського родовища підземних вод.
УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
В обгрунтування касаційних скарг відповідачі покликаються на неправильне застосування судами норм матеріального права, порушення норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
Зокрема, покликаються на те, що до заяви про отримання дозволу на користування надрами позивачем не було подано у повновному обсязі документи згідно Порядку №615.
Мінекоенерго також покликається на те, що оскільки позивач неодноразово звертався до Держгеонадр щодо продовження, переоформлення спеціального дозволу, долучаючи при цьому додаткові документи, тому надання при наступних розглядах запитів Держгенадр, зауважень, які були відсутні в попередніх листах, є обгрунтованим.
Крім того, покликається на те, що відповідно до п. 9 Положення про Мінекоенерго останнє в межах своїх повноважень, видає накази, організовує та контролює їх виконання. В свою чергу, листи Мінекоенерго із зауваженнями, надані на запити Держгеонадр не відповідають ознакам індивідуального акту, оскільки не є рішенням Міністерства, як суб`єкта владних повноважень, виданим на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав та інтересів визначеної в акті особи, а тому, звернувшись до суду з вимогами про їх скасування, позивачем обрано невірний спосіб захисту.
Держгеонадра в обгрунтування касаційної скарги покликається на те, що повертаючи заяви позивача разом з доданими до них документами, діяло правовірно.
Крім того покликається на те, що надання спецдозволів на користування надрами є дискреційними повноваженнями Держгеонадр, а тому зобов`язавши видати позивачу спецдозвіл на користування надрами, суд втрутився в дискрецію відповідача з даного питання.
Просять рішення судів попередніх інстанцій скасувати та ухвалити нове про відмову в позові.
У відзивах на касаційні скарги позивач просить у їх задоволенні відмовити, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.
ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Частина 1 ст. 19 Кодексу України про надра встановлює, що надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр.
Центральним органом виконавчої влади відповідно до Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 №1174 є Держгеонадра.
Згідно з п. 1 Положення №1174 Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра енергетики та захисту довкілля і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
Відповідно до п. 3 Положення №1174 основними завданнями Держгеонадра є, у тому числі, реалізація державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
Згідно із підпунктом 9 пункту 4 Положення №1174 Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами.
Пунктом 9 вказаного Положення також визначено, що Держгеонадра у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України і постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України і наказів Мінприроди видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання.