ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 березня 2024 року
м. Київ
справа № 360/1105/23
адміністративне провадження № К/990/44125/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Луганської обласної прокуратури на ухвалу Луганського окружного адміністративного суду від 02.10.2023 (суддя Кисельова Є.О.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 21.12.2023 (колегія суддів: Компанієць І.Д., Гайдар А.В., Казначеєв Е.Г.) у справі №360/1105/23 за позовом Заступника керівника Лисичанської окружної прокуратури Луганської області в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Попаснянської міської військової адміністрації Сєвєродонецького району Луганської області до Попаснянського професійного ліцею залізничного транспорту про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,
УСТАНОВИВ:
РУХ СПРАВИ:
1. Заступник керівника Лисичанської окружної прокуратури Луганської області звернувся до суду в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Попаснянської міської військово-цивільної адміністрації Сєвєродонецького району Луганської області до Попаснянського професійного ліцею залізничного транспорту з позовом, в якому просив:
- визнати бездіяльність Попаснянського професійного ліцею залізничного транспорту щодо ненарахування та невиплати випускникам навчального закладу, а саме: ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1 та ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_2 одноразової грошової допомоги, передбаченої ч. 7 ст. 8 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" у розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку, протиправною;
- зобов`язати Попаснянський професійний ліцей залізничного транспорту нарахувати та виплатити випускникам навчального закладу а саме: ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1 та ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_2 одноразову грошову допомогу, передбачену ч. 7 ст. 8 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захист дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування", у розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку, кожному.
2. Позов обґрунтовано тим, що відповідно до відповіді Попаснянського професійного ліцею залізничного транспорту від 19.07.2023 № 131 вищевказані діти одноразову грошову допомогу не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку, передбачену ч. 7 ст. 8 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування", не отримали з підстав відсутності подальшого працевлаштування чи навчання.
3. Ухвалою Луганського окружного адміністративного суду від 02.10.2023, залишеною без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 21.12.2023, позовну заяву позовну заяву заступника керівника Лисичанської окружної прокуратури Луганської області в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Попаснянської міської військово-цивільної адміністрації Сєвєродонецького району Луганської області до Попаснянського професійного ліцею залізничного транспорту про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії повернуто позивачу.
4. Не погоджуючись з судовими рішеннями, прокурор подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
5. Верховний Суд ухвалою від 28.12.2023 відкрив касаційне провадження.
6. Відзив на касаційну скаргу не надходив.
7. У зв`язку предметом касаційного перегляду, справа розглядається в порядку письмового провадження.
8. Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів дійшла до висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. Лисичанською окружною прокуратурою Луганської області встановлено, що упродовж 2021-2023 років Попаснянський професійний ліцей залізничного транспорту закінчили діти-сироти та діти, позбавлені батьківського піклування, а саме: ОСОБА_1 та ОСОБА_2, яким, після завершення навчання безпідставно не виплачено одноразову грошову допомогу в розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку, передбачену статтею 8 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування".
11. Вважаючи протиправною бездіяльність Попаснянського професійного ліцею залізничного транспорту, Лисичанська окружна прокуратура звернулася з позовом до суду в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Попаснянської міської військової адміністрації Сєвєродонецького району Луганської області про визнання протиправною бездіяльність, зобов`язання вчинити дії.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, повертаючи позовну заяву, виходив з того, що ОСОБА_1 та ОСОБА_2 на момент звернення прокурора з цим позовом досягли повноліття та набули адміністративно процесуальної дієздатності в розумінні ч. 2 ст. 43 КАС України, а тому в спорах з приводу публічно-правових відносин повнолітня особа може самостійно брати участь, в тому числі звернутися за захистом оспорюваного чи порушеного права.
Вказав, що з позову прокурора не вбачається існування у спірних відносинах інтересів держави, захист яких необхідно здійснювати у обраний ним спосіб, а наявність визначених законом підстав для представництва прокурором в суді інтересів вищевказаних осіб не доведена з посиланням на ті обставини, яких вимагає частина друга статті 23 Закону України "Про прокуратуру", що можуть зумовлювати право прокурора на подання такого позову.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
13. У касаційній скарзі прокурор, з посиланням на правовий висновок, викладений у постанові Верховного Суду від 28.01.2021 у справі № 164/1907/16-а, зазначає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували у спірних правовідносинах положення статті 23 Закону № 1697-VII щодо визначення правових підстав для представництва інтересів держави в суді, оскільки у цьому випадку пред`явлений ним позов спрямований на захист державою незахищеної категорії громадян, а саме дітей - сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, які мають право на виплату їм одноразової грошової допомоги, передбаченої статтею 8 Закону № 2342-IV, однак така допомога протиправно не виплачується через бездіяльність Попаснянського професійного ліцею залізничного транспорту, а Службою у справах дітей Попаснянської міської військової адміністрації Сєвєродонецького району Луганської області здійснюється неналежний захист інтересів держави у сфері соціального захисту та охорони дитинства, що в цілому свідчить про порушення інтересів держави.
14. Крім того наголошує, що при вирішенні цього спору суди попередніх інстанцій не взяли до уваги правові висновки у подібних правовідносинах, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 810/2763/17, а також у постановах Верховного Суду від 28.01.2021 у справі № 164/1907/16-а та від 30.03.2023 у справі № 160/12744/22 щодо застосування статті 23 Закону № 1697-VII при визначенні підстав для представництва інтересів держави.
Також прокурор із посиланням на рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 № 3-рп/99 зазначив, що поняття "інтереси держави" охоплює широке та водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Прокурор вважає, що надмірна формалізація цього поняття може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де справді це необхідно.
Вказує, що правові висновки про захист інтересів держави у сфері охорони дитинства є сумісними з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постановах від 05.11.2019 у справі 804/4585/18 та від 14.02.2023 у справі № 580/1374/22.
Також, прокурор посилається на положення частини третьої статті 52 Конституції України, статей 1, 2 та 25 Закону України від 26.04.2001 № 2402-III "Про охорону дитинства" (далі - Закон № 2402-III), частину сьому статті 8 Закону № 2342-IV, за змістом яких, як він вважає, наявні підстави саме для захисту інтересів держави, які є сумісними із завданням держави щодо охорони дитинства, включаючи захист дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
15. Верховним Судом у складі судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду 19.03.2024 ухвалена постанова у справі № 340/11/23, де ключовим питанням була наявність у прокурора права на звернення до суду з позовом в порядку процесуального представництва в суді інтересів держави в особі органу місцевого самоврядування для захисту інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування у зв`язку із неналежним виконанням відділом освіти вимог статті 8 Закону України від 13.01.2005 № 2342-IV "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" (далі - Закон № 2342-IV) щодо ненарахування та невиплати випускникам навчальних закладів з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, одноразової грошової допомоги упродовж 2021 та 2022 років.
У цьому рішенні Верховний суд зазначив наступне.
16. Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
17. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
18. У рішенні від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" навів мотиви, згідно з якими інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
19. Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене цим Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, застосованого у статті 23 Закону № 1697-VII.
20. Отже, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.09.2019 у справі №815/724/15, від 28.01.2021 у справі №380/3398/20, від 05.10.2021 у справі №380/2266/21, від 02.12.2021 у справі №320/10736/20 та від 23.12.2021 у справі №0440/6596/18.
21. Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. З наведеного констатується, що звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади.
23. Це відповідає правовим позиціям, викладеним у постанові від 29.11.2022 у справі №240/401/19, підстав для відступу від яких колегія суддів не вбачає.
24. Виходячи з таких критеріїв, у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє (бездіє) або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії (бездіяльність), що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача.
25. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17.07.2022 у справі №910/5201/19.
26. Стосовно питання наявності у прокурора повноважень на представництво в суді інтересів держави, аналіз положень частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
(2) у разі відсутності такого органу.
27. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
28. При цьому варто зауважити, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту чи робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.
29. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.